Processo Legislativo (Noções Básicas), Notas de estudo de Direito Processual

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Noções

Básicas

s o B r e

Processo

Legislativo

Ficha Técnica

OCB - Organização das Cooperativas Brasileiras SAUS (Setor de Autarquias Sul) Qd. 4 Bl. “I” CEP 70070-936 - Brasília / DF Tel.: 61 - 3217- Fax: 61 - 3217- www.brasilcooperativo.coop.br

Realização OCB - Assessoria Parlamentar SAUS (Setor de Autarquias Sul) Qd. 4 Bl. “I” CEP 70070-936 - Brasília / DF Tel.: 3217-

coordenação Tânia Regina Zanella

Equipe Técnica Clara Pedroso Maffia Eduardo Lima Queiroz Fabíola Nader Motta Thiago Borba Abrantes

colaboração Larissa Garcia Barbosa

Projeto gráfico, diagramação e impressão DUO Design Comunicação, Brasília-DF

Brasília-DF, janeiro de 2011

• apresentação Índice
• introdução............................................................................................
• i. Poder Legislativo
  • 1. Conceito...................................................................................................
  • 2. Órgãos do Poder Legislativo
    • a) Mesa Diretora
    • b) Colégio de Líderes
    • c) Comissões
• ii. Processo Legislativo
  • 1. Conceito...................................................................................................
  • 2. Fases do Processo Legislativo
    • a) Iniciativa
    • b) Tramitação e Votação
    • c) Sanção / Veto
    • d) Promulgação
    • e) Publicação.................................................................................
  • 2. Espécies de Proposição Legislativa
    • a) Projeto de Lei Ordinária
    • b) Projeto de Lei Complementar
    • c) Medida Provisória...................................................................
    • d) Proposta de Emenda Constitucional
• iii. Frentes Parlamentares
• iV. Estratégia Parlamentar
• Bibliografia...........................................................................................

Apresentação

Setor de expressiva participação na economia do país, o cooperativismo brasileiro tem também forte atuação no Congresso Nacional. Nada mais natu- ral, afinal, as cooperativas respondem por 5,39% do PIB brasileiro e têm uma movimentação econômico-financeira na ordem de R$ 88,7 bilhões. À frente desse trabalho, definindo estratégias e monitorando o andamento das pro- posições, estamos nós, a Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB), com a coordenação direta da Diretoria e da Assessoria Parlamentar da instituição.

Para realizar essa articulação em defesa das causas cooperativas, a OCB conta com apoio direto da Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frenco- op). As conquistas alcançadas são fruto dessa atuação conjunta e decorrem de um esforço e acompanhamento constantes da tramitação desses temas nas duas Casas - Câmara dos Deputados e Senado Federal. Desta forma, o sistema cooperativista busca seu espaço no Legislativo e, consequentemente, na sociedade brasileira.

As proposições seguem as regras do processo legislativo, passando por vá- rias fases, de acordo com sua natureza. O monitoramento de tais proposições é feito, de forma detalhada, pela área parlamentar da instituição que, com o conhecimento técnico necessário, mantém ou apresenta novas estratégias.

Pelas particularidades e complexidade do processo legislativo, é natural que muitos desconheçam o trâmite e os termos mais utilizados. Para facilitar esse entendimento e levar tais informações ao conhecimento dos integrantes do Sistema OCB, a Organização das Cooperativas Brasileiras apresenta esta publicação, idealizada e elaborada pela Assessoria Parlamentar, intitulada “Noções Básicas sobre Processo Legislativo”. As ilustrações com fluxogramas de tramitação das proposições mais significativas para o setor tornam o pro- cesso ainda mais simples.

É desta forma, juntos, que continuaremos a trilhar o caminho pelo desen- volvimento do cooperativismo brasileiro. Boa leitura a todos.

Saudações cooperativistas. Márcio Lopes de Freitas Presidente da OCB

I) Poder Legislativo

1) Conceito

O Poder Legislativo é responsável por representar o povo e as Unidades da Federação, fiscalizar a aplicação de todas as políticas públicas e legislar. Em âm- bito federal, é bicameral, composto pela Câmara dos Deputados, que represen- ta o povo, e pelo Senado Federal, que representa os Estados e o Distrito Federal.

Em sua função representativa , os deputados e senadores discutem e deliberam em nome da população, participam de eventos, intermediam a relação entre representantes da sociedade civil e do Governo, mediam con- flitos e articulam consensos. Neste sentido, é fundamental ressaltar que os parlamentares apenas exercem o poder, de titularidade do povo brasileiro: “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente nos termos desta Constituição” (CF, art. 2º, parágrafo único). Den- tre as formas de participação direta, podemos citar o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular (da qual falaremos adiante).

Em sua função fiscalizadora , o Congresso Nacional atua tanto politi- camente, ao convocar autoridades, investigar fatos determinados, aprovar indicações para cargos públicos, apreciar vetos presidenciais ou sustar atos normativos exorbitantes do Poder Executivo, quanto financeiramente, por meio das peças orçamentárias e fiscais. Os principais instrumentos de fisca- lização e controle são as comissões parlamentares de inquérito (CPI), a con- vocação de Ministros e autoridades, a solicitação de informações ao Tribu- nal de Contas da União (TCU) e o requerimento de informação ao Executivo.

Por fim, no exercício de sua função legislativa , o Congresso Nacional delibera sobre as matérias de competência da União, criando direitos ou obrigações ao cidadão brasileiro. Para a efetivação desta função, tanto a Câ- mara dos Deputados quanto o Senado Federal devem observar o correto procedimento legislativo, a partir de normas presentes na Constituição Fe- deral e nos Regimentos Internos de cada Casa.

A Câmara dos Deputados é composta por deputados, com mandato de quatro anos, que são eleitos pelo sistema proporcional. Cada um dos es- tados e o Distrito Federal podem eleger o mínimo de oito e o máximo de setenta, proporcionalmente ao número de habitantes, limitados ao número total de 513 deputados federais.

O Senado Federal é composto por 81 senadores, que são eleitos pelo sistema majoritário para um mandato de oito anos, sendo três por Unidade da Federação. Ocorre, a cada 4 anos e de maneira alternada, a eleição de um terço ou de dois terços dos senadores.

Tabela II – Composição do Congresso Nacional

SiSTEma BicamERaL Câmara dos Deputados Senado Federal eleitos pelo sistema proporcional eleitos pelo sistema majoritário Total de 513 deputados Total de 81 senadores Mandato de 4 anos (1 legislatura) Mandato de 8 anos (2 legislaturas)

2) Órgãos do Poder Legislativo

ambas as casas legislativas são formadas por diversas instâncias decisórias, indispensáveis ao cumprimento de suas funções e atribuições. os principais órgãos sào: Mesa Diretora, colégio de Líderes, comissões e Plenário.

a) mesa Diretora

a Mesa Diretora é responsável por dirigir os trabalhos legislativos e os serviços administrativos da casa. seus membros efetivos eleitos a cada dois anos, não podem fazer parte de liderança nem de comissões permanentes, especiais ou de inquérito.

Tabela III – Atribuições da Mesa Diretora

caRGO RESPOnSaBiLiDaDES

Presidente

em conjunto com o colégio de Líderes define a agen- da de votações; distribuição das matérias às comis- sões e controle sobre as questões de ordem.

1º Vice-Presidente substituição do Presidente em suas ausências.

2º Vice-Presidente sdo da indisponibilidade do 1º Vice-Presidente.ubstituição do presidente em suas ausências, quan-

c) comissões

Cada Casa possui suas comissões parlamentares, permanentes ou tem- porárias, estas são órgãos técnicos especializados com funções legislativas e fiscalizadoras definidas pela Constituição Federal e pelos seus respectivos Regimentos Internos.

É tarefa das comissões permanentes^2 examinar todas as proposições em tramitação, suas informações, antecedentes e conveniência política, através de amplas discussões, que podem incluir a participação da socieda- de em geral (por meio de audiências públicas), para, em seguida, deliberar e aprovar o parecer da comissão ao projeto avaliado.

Por sua vez, as comissões temporárias são criadas para apreciar deter- minado assunto e são extintas ao término da Legislatura ou antes, quando alcançado seu fim. Estão incluídas nesse caso as Comissões Especiais, as Co- missões Parlamentares de Inquérito (CPI’s) e as Comissões Externas.

comissões especiais, exclusivas da Câmara dos Deputados, são criadas para examinar e dar parecer sobre as seguintes espécies de proposições: Propostas de Emendas à Constituição - PEC; projetos de código; projetos que envolvam matéria de competência de mais de três comissões de mé- rito; denúncia oferecida contra o Presidente da República por crime de res- ponsabilidade ou projeto de alteração do Regimento Interno.

Na Câmara dos Deputados, os projetos que, no despacho da Mesa, fo- rem distribuídas a mais de três comissões de mérito são submetidos a uma comissão especial temporária, como a do código Florestal Brasileiro , que deve avaliar não apenas o mérito da questão, como também os aspectos constitucionais e de compatibilidade orçamentária e financeira da propo- sição.

Além das comissões parlamentares de cada Casa, existem comissões mistas , criadas no âmbito do Congresso Nacional, que são compostas si- multaneamente por deputados e senadores, podendo ser permanentes ou temporárias. Tais comissões têm regras de criação e funcionamento defini- das no Regimento Comum (Resolução n.º 01, de 1970-CN).

O presidente da comissão é a figura-chave da mesma, visto que, entre outras competências, convoca todas as reuniões da comissão, designa relatores, conce- de a palavra, convoca votações e representa a comissão em reuniões do Colégio

2 a listagem com todas as comissões permanentes da câmara dos Deputados e do senado Federal encontra-se no final deste capítulo.

de Líderes, além de ter o poder de avocar a relatoria dos seus projetos de interesse.

No Senado Federal, o número de integrantes de cada comissão permanente está definido em seu Regimento Interno. Já na Câmara dos Deputados, será fi- xado por Ato da Mesa, no ínicio dos trabalhos de cada legislatura. Em ambos os casos, os membros são indicados pelos líderes, conforme o cálculo de proporcio- nalidade partidária.

Poder conclusivo

A partir da Constituição de 1988, os projetos de lei passaram a tramitar de modo conclusivo - ou terminativo, no caso do Senado - nas comissões, dispensando a deliberação pelo plenário. O poder conclusivo (ou termina- tivo) surgiu como forma de descentralizar o processo decisório, garantindo mais agilidade e maior qualidade na deliberação das matérias legislativas. A idéia é que instâncias decisórias menores e mais especializadas têm me- lhores condições de debater temas específicos e assim chegar a resultados mais rapidamente, sem que haja a necessidade de deliberação plenária.

São exceções do poder conclusivo (ou terminativo) das comissões: os pro- jetos de lei complementar, os projetos de código, os de iniciativa popular, os de autoria de comissão, os relativos a matéria que, de acordo com a Consti- tuição, não possa ser objeto de delegação, os que tenham recebido pareceres divergentes por parte das comissões, os que tenham sido aprovados pelo Ple- nário de uma das Casas e os que se encontram em regime de urgência.

Os projetos aprovados em caráter conclusivo (ou terminativo) são envia- dos diretamente para a Casa Revisora. Caso não haja nenhuma alteração na Casa Revisora, a proposta segue para sanção / veto. Entretanto, ressaltamos que os parlamentares podem apresentar recurso (um décimo da respectiva Casa) para que a matéria seja submetida ao Plenário.

Entre as comissões permanentes da câmara dos Deputados , existem três delas cujos pareceres podem levar a matéria a um caráter terminativo (não confundir com o poder terminativo do Senado Federal): a comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (análise de constitucionalidade, juri- dicidade e boa técnica legislativa), a de Finanças e Tributação (análise da adequação orçamentária e financeira) e a comissão especial (apreciação de proposta distribuída a mais de três comissões). Se a proposição receber pa- recer contrário de uma destas comissões será imediatamente arquivada.

Nas demais comissões o parecer contrário não impede que a matéria

CDC comissão de Defesado consumidor

relações de consumo e medidas de de- fesa do consumidor. repressão ao abuso do poder econômico.

CDEIC

comissão de De- senvolvimento eco- nômico, indústria e comércio

ordem econômica nacional, política de atividade industrial, comercial e agrícola, sistema monetário, câmbio, programas de privatização e propriedade industrial.

CDHM cHumanos e Minoriasomissão de Direitos

investigação de ameaça ou violação dos direitos humanos. Minorias étnicas e so- ciais e preservação de culturas populares

CDU cvolvimento Urbanoomissão de Desen-

Urbanismo, planos nacionais e regionais de ordenação do território, direito muni- cipal e edílico

CEC (^) educação ecomissão de cultura

Política e sistema educacional. Desenvol- vimento cultural. Direito de imprensa e produção intelectual. Datas comemora- tivas e homenagens cívicas.

CFFC

comissão de Fisca- lização Financeira e controle

Fiscalização contábil, orçamentária, fi- nanceira e patrimonial da União. exames dos relatórios do TcU. Tomada de contas do Presidente da república.

CFT comissão de Finançase Tributação

aspecto de compatibilidade financeira e orçamentária das matérias. sistema fi- nanceiro nacional, mercado financeiro e de capitais, dívida pública interna e ex- terna e sistema tributário nacional.

CLP comissão de Legisla-ção Participativa

sugestões de iniciativa legislativa apre- sentadas por setores da sociedades civil. Pareceres técnicos oriundos de entida- des científicas e culturais.

CMADS

comissão de Meio ambiente e Desenvol- vimento sustentável

Política e sistema nacional de meio am- biente, direito ambiental e desenvolvi- mento sustentável.

CME comissão de Minas e energia

Políticas e modelos mineral e energé- tico brasileiros, fontes convencionais e alternativas de energia e fomento à ati- vidade mineral.

CREDN

comissão de relações exteriores e de Defesa Nacional

relações diplomáticas e consulares. Po- lítica externa brasileira e direito interna- cional. Forças armadas e auxiliares.

CSPCCO

comissão de se- gurança Pública e combate ao crime organizado

combate ao uso de drogas e ao tráfico ilícito, ao crime organizado e à violência. sistema penitenciário e segurança pública.

CSSF cdadeomissão de social e Família^ seguri-

Políticas de saúde, seguridade social, in- dústria químico-farmacêutica. Matérias relativas à família, mulher, criança e defi- ciente físico e mental.

CTASP

comissão de Trabalho, de administração e serviço Público

relações de trabalho, política salarial e de emprego, regulamentação do exer- cício das profissões, sindicalismo e orga- nização sindical.

CTD comissão de Turismoe Desporto

Política e sistema nacional de turismo. sistema desportivo nacional, norma ge- rais sobre desporto e justiça desportiva

CVT comissão de Viação eTransportes

sistema nacional de viação e de trans- portes em geral. Marinha mercante, aviação civil, transporte de passageiros e de cargas e legislação de trânsito.

CI comissão dede infraestrutura^ serviços

Transportes em geral, minas, recursos geológicos, serviços de telecomunica- ções e agências reguladoras.

CMA

comissão de Meio ambiente, Defesa do consumidor e Fiscali- zação e controle

Fiscalização e controle dos atos do Poder executivo, dos programas governamen- tais e da compatibilidade orçamentá- ria. Medidas de defesa do consumidor. Questões relativas ao meio ambiente.

CRA (^) tura ecomissão de reforma^ a gricul-agrária

Política agrícola, fundiária, de crédito ru- ral e de insumos agropecuários. coope- rativismo e associativismo rural.

CRE

comissão de relações exteriores e Defesa Nacional

relações diplomáticas e consulares. Po- lítica externa brasileira e direito interna- cional. Forças armadas e auxiliares.

Tabela VI - Comissões Mistas Permanentes

SiGLa nOmE aTRiBUiçõES

CMMC

comissão Mista sobre Mudanças climáticas

Mudanças climáticas e seus impactos econômicos e sociais.

CMO

comissão Mista de Planos, orçamento Públicos e Fiscalização

análise dos projetos de lei relativos ao plano plurianual, à lei de diretrizes e ba- ses e à lei orçamentária anual. acompa- nhamento e fiscalização orçamentária.

CPCMS

representação Brasi- leira do Parlamento do Mercosul

Defende os interesses brasileiros na composição de recomendações do Par- lamento do Mercosul ao conselho exe- cutivo do Bloco.

II) Processo Legislativo

1) Conceito

Processo legislativo é o conjunto de disposições que disciplinam o pro- cedimento a ser observado pelos órgãos competentes na elaboração das espécies normativas.

Deste modo, refere-se não apenas à tipologia das proposições, como tam- bém ao rito de redação e consolidação das mesmas e inclui cinco etapas: ini- ciativa, tramitação, votação, sanção / veto, promulgação e publicação.

De acordo com a Constituição (art. 59), o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.

Aplicado no dia-a-dia do Congresso Nacional, o processo legislativo ob- serva ritos formais, previstos na Constituição Federal, na Lei Complementar 95/1998, nos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e no Regimento Comum.

Vale ressaltar que tanto o Regimento Interno da Câmara quanto o do Senado não são claros em alguns de seus dispositivos. Desta maneira, em algumas oportunidades, as decisões políticas não são disciplinadas pelas regras regimentais, sendo então definidas discricionariamente.

2) Fases do Processo Legislativo

a) iniciativa

Iniciativa é manifestação de vontade, ou seja, poder conferido a alguém ou a algum órgão para apresentar uma proposição legislativa. É um ato que desencadeia o processo legislativo, dando início à produção de novas normas.

A iniciativa pode ser concorrente , sendo a apresentação da proposição de competência de vários legitimados, ou exclusiva , quando a apresenta- ção da proposição pertence a um só legitimado.