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MPU 2013 - TÉCNICO JUDICIÁRIO
Tipologia: Notas de estudo
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Não perca as partes importantes!
PROF. GRACIANO ROCHA
Saudações, caro aluno!
Nesse encontro de nosso curso, lançaremos nossas atenções sobre outros trechos do chamado “catálogo orçamentário”, apelido dado ao trecho da Constituição que trata mais diretamente da temática orçamentária.
Veremos, dessa vez, os dispositivos que tratam das leis de matéria orçamentária (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual e créditos adicionais), utilizando também alguns trechos da Lei 4.320/64.
Então vamos lá. Bons estudos!
PROF. GRACIANO ROCHA
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Plano Plurianual
O PPA é criação da CF/88 , e se constitui como o maior instrumento de planejamento da esfera pública. Como atualmente o planejamento é determinante para o orçamento (lembra-se do orçamento-programa?), o PPA assume um papel de protagonismo no que diz respeito à execução do orçamento. Todas as leis e atos de natureza orçamentária, incluindo as emendas parlamentares, deverão ser compatíveis com o conteúdo do Plano.
O trecho constitucional que traz algo como uma “definição do PPA” é o seguinte:
O foco do PPA está nas despesas de capital. Enquanto não estudamos despesas públicas, momento em que detalharemos a abordagem sobre essas tais “despesas de capital”, vamos simplificar o entendimento, e considerar que a maior preocupação do PPA recai sobre investimentos públicos.
Antes do atual PPA, houve outros instrumentos adotados no Brasil para institucionalizar o planejamento em conjunto com o orçamento, dando ênfase aos investimentos.
Outro trecho da Constituição que reforça, ao mesmo tempo, a importância do PPA e sua “preferência” pelas despesas com investimentos é o art. 167, § 1º:
A prerrogativa do PPA de prever os investimentos a serem executados no país está confirmada no dispositivo acima. Veja a importância que o constituinte tentou imprimir a esse papel do PPA: constitui crime de responsabilidade iniciar investimento com duração superior a um exercício sem a respectiva inclusão no plano (prévia ou posterior).
PROF. GRACIANO ROCHA
Outro trecho da CF/88 interessante para nosso estudo é o seguinte:
Dessa forma, vê-se que a atividade de planejamento foi eleita pela CF/ como de extrema importância, alcançando os setores público e privado. A dimensão que o planejamento público deve assumir é tal que o próprio setor privado é “aconselhado” a observar as ações governamentais para basear seu próprio comportamento. Para a esfera pública, a vinculação é óbvia: o planejamento realizado pelas unidades e condensado na lei do PPA é determinante para a execução das ações dos órgãos e entidades.
Na Constituição, ainda se fazem referências a outros tipos de planos. Veja só:
Os “planos de desenvolvimento econômico e social” estão previstos no art. 21, inc. IX, da CF/88, como atribuições reservadas exclusivamente à União. É importante ressaltar, entretanto, que quaisquer planos (inclusive os de duração mais extensa ) deverão ter consonância com o PPA, conforme visto no art. 165, § 4º, transcrito acima.
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Ressalta-se também que a lei do PPA deve estabelecer critérios de regionalização para realização das despesas, lá mesmo no art. 165, § 1º, da CF/88 (... de forma regionalizada ...). A ideia é transformar o PPA num propulsor de desenvolvimento econômico e social, alocando recursos nas diferentes regiões do país, em busca de um crescimento mais harmônico entre elas.
Esse aspecto também está presente no art. 43 da CF/88:
Para os Estados, DF e Municípios, pode ser mais difícil, ou até não aplicável, a regionalização dos programas do PPA. Entretanto, essa é a orientação da CF/88.
Como isso cai na prova?
1. (CESPE/ADVOGADO/AGU/2012) O PPA, que define o planejamento das atividades governamentais e estabelece as diretrizes e as metas públicas, abrange as despesas de capital e as delas decorrentes, bem como as _relativas aos programas de duração continuada.
PROF. GRACIANO ROCHA
Ao passo que o PPA estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas de capital e outras, a LDO indica as metas e prioridades da Administração , incluindo as despesas de capital, para o exercício a que ela se refere.
Desse modo, enquanto o PPA traça os programas para serem executados em sua vigência, e que, virtualmente, levarão ao alcance dos objetivos do governo, a LOA indica qual a parcela desses programas que será executada num exercício.
Pois bem, para que essa parcela anual do PPA seja definida, não se faz apenas uma distribuição igualitária de “X parcelas para X anos”. As prioridades do governo, a cada ano, podem mudar, de maneira que, para atender a essas mudanças de rumo, certos programas devem passar por uma aceleração, enquanto outros ficam mais “na geladeira”.
Assim, a LDO é o instrumento que a Administração utiliza para executar o PPA, por meios das LOAs, de forma mais sintonizada com as condições sociais, econômicas, políticas, que venham a alterar as prioridades do governo.
Outros dispositivos constitucionais que tratam desse papel orientador da LDO são os seguintes (alguns já foram estudados antes, ao tratarmos da elaboração do orçamento):
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Relembrando o processo de elaboração do orçamento, as propostas setoriais devem ser encaminhadas à Secretaria de Orçamento Federal para compilação do PLOA. Essas propostas setoriais deverão estar já orientadas pelas regras trazidas pela LDO.
Passemos a outro papel da LDO: “dispor sobre alterações na legislação tributária”.
De pronto, uma observação importante: a tarefa de “dispor sobre alterações na legislação tributária” não torna a LDO uma lei de natureza tributária. Não serão feitas, por ela, mudanças na legislação tributária, instituição de tributos, alteração de alíquotas etc.
A ideia é, simplesmente, assinalar os efeitos que potenciais alterações tributárias (por meio de outras leis ) podem ter sobre a previsão de arrecadação , a constar da LOA. Portanto, não há influência direta da LDO sobre as alterações da legislação tributária.
Além disso, a LDO deve trazer “linhas de conduta” para as agências de fomento. Essas agências, em sua maioria, são bancos estatais , que terão sua forma de intervenção no mercado baseadas, pelo menos em parte, naquilo que a LDO houver estabelecido.
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9. (CESPE/AUDITOR/SECONT-ES/2009) As propostas orçamentárias parciais dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público serão elaboradas respeitando os limites estipulados na Lei de Diretrizes _Orçamentárias (LDO).
A LDO tem como uma de suas principais funções a de orientar a elaboração da LOA, estabelecendo limites e regras a serem observados quanto ao conteúdo desta última. Em razão dessa relação entre as duas leis, não cabe à LOA revogar dispositivos da LDO. Adicionalmente, vale lembrar que, pelo princípio da exclusividade, a LOA não poderia tratar das matérias reservadas à LDO.
A questão 7 está ERRADA. As leis de natureza orçamentária têm como característica a não coercitividade da maior parte de seus dispositivos. No caso da LDO, as prioridades fixadas para as despesas não levam à proibição de execução de despesas “não prioritárias”.
Um bom resumo do papel cumprido pela LDO está disposto na questão 8, no tocante à principal atribuição dada a ela pela CF/88. Questão CERTA.
A questão 9 reflete a obediência que deve haver à LDO quando da preparação das propostas orçamentárias setoriais. Questão CERTA.
A questão 10 está CERTA. Como vimos, não há influência direta da LDO sobre a legislação tributária e suas alterações.
A questão 11 está ERRADA: empresas públicas e sociedades de economia mista estão livres dessa determinação constitucional.
Lei Orçamentária Anual
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Para falar da LOA em si, partiremos de alguns trechos da Lei 4.320/64 e da Constituição de 1988.
Começamos, então, com a Lei:
Um ponto a se destacar inicialmente é que a evidenciação da “política econômica e financeira” e do “programa de trabalho do governo”, até hoje, é realizada pela LOA, apesar de não ser estabelecida por ela. Atualmente, como já comentamos, o PPA é a lei orçamentária de maior importância e abrangência, e, por isso mesmo, é ele quem reflete as escolhas políticas e econômicas do governo, além de constituir o “programa de trabalho” do governo em si.
E a composição “física” da LOA, como é?
Ao comentarmos o princípio orçamentário da unidade/totalidade, já ressaltamos que a LOA é, na verdade, um conjunto de orçamentos. Vamos rever o trecho constitucional que trata disso:
Tratemos então desses itens individualmente.
O orçamento fiscal é o “orçamento geral” , por natureza. A palavra “fiscal”, resgatando a informação lá do Direito Tributário, diz respeito a “recursos obtidos pelo Estado”. Por exemplo, um tributo fiscal tem por objetivo, primordialmente, a obtenção de receita. Um tributo extrafiscal nasceria com
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União, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto – ou seja, são empresas em que a União tem supremacia no tocante a decisões sobre sua atuação. Encontram-se nesse grupo tanto empresas públicas quanto sociedades de economia mista.
Idealmente, as empresas estatais, por sua natureza de direito privado e sua atuação geradora de receitas, não precisariam de recursos públicos para sua manutenção. Aquelas que se enquadram nessa descrição, ou estatais independentes , estarão beneficiadas pelo orçamento público apenas no âmbito do orçamento de investimento, ou seja, receberão recursos, normalmente, para reforço da participação da União em seu capital social , a título de investimento , como diz o nome da peça.
Por outro lado, empresas estatais cuja atividade não resulte em recursos suficientes que as permitam se manter sozinhas (estatais dependentes) , necessitando de transferências de recursos públicos para suas atividades de custeio e de investimento “normais”, aparecerão beneficiadas por ações dos orçamentos fiscal e da seguridade , conforme o caso.
Para fechar o ponto, a Constituição determina que o orçamento fiscal e o orçamento de investimento das estatais desempenhem a função de reduzir desigualdades interregionais , segundo critério populacional (art. 165, § 7º). Assim, desde a formulação até sua execução, esses dois orçamentos deverão ser pautados pela alocação de recursos moldada pelos diferentes estágios de desenvolvimento apresentados pelas regiões do país, em nome de uma situação socioeconômica mais equilibrada.
O orçamento da seguridade não poderia, por sua própria natureza, atuar nesse sentido, já que as ações da seguridade social têm como característica o atendimento universal (art. 194, parágrafo único, inc. I). Assim, não se pode, com essa peça orçamentária, privilegiar certa região em detrimento de outra.
Mais um trecho interessante para a leitura:
Esses termos (isenções, anistias etc.) referem-se a incentivos que o ente público pode conceder a atores econômicos , sob a forma tributária (ou
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simplesmente “incentivos fiscais”), financeira ou creditícia (facilitação de crédito ou perdão de dívidas de certa categoria de produtores, por exemplo).
Ações dessa espécie incorrem, normalmente, em diminuição da receita do ente público, o que demonstra o caráter orçamentário desses incentivos. E, por se referirem à receita pública, essas ações de incentivo devem ser demonstradas na LOA.
Por fim, outro aspecto do conteúdo da LOA segue abaixo:
Esse dispositivo traz duas exceções ao princípio orçamentário da exclusividade , como já vimos. Entretanto, fica evidente que essas exceções também se referem a finanças governamentais, não saindo tanto do roteiro obrigatório da LOA (previsão de receitas – fixação de despesas).
Como isso cai na prova?
12. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O orçamento público, que mantém interação com a LDO e o PPA, pode ser considerado instrumento de planejamento _das ações de governo.
PROF. GRACIANO ROCHA
A questão 15 está ERRADA: além do orçamento fiscal, só o orçamento de investimento deve contribuir para a redução das desigualdades interregionais.
A questão 16, sobre o mesmo tema específico, contém um erro de terminologia: as desigualdades a serem combatidas pelos orçamentos são de natureza interregional, e não social. Mas, mesmo sem esse erro, ainda restaria um problema: o orçamento da seguridade se caracteriza pela universalidade das ações, não sendo executado com base em critérios regionais. Questão ERRADA.
Sobre a questão 17, as áreas pertencentes à seguridade social são a saúde, a previdência e a assistência social. Questão ERRADA.
A questão 18 simplesmente despreza a existência do orçamento de investimento das estatais, atribuindo genericamente os investimentos do governo aos orçamentos fiscal e da seguridade. Questão ERRADA.
Como já pacificamos em nosso estudo, todos os instrumentos orçamentários devem se compatibilizar com o PPA, e o orçamento fiscal não fugiria a essa regra. A questão 19 está CERTA.
A questão 20 também está CERTA. A LOA não pode, por si só, trazer dotação que permita a realização de investimento com duração superior a um exercício. Para tanto, é necessário que o PPA – originalmente ou a partir de adição posterior – dê essa autorização.
Vedações constitucionais relativas ao orçamento
O art. 167 da CF/88 traz algumas vedações que devem ser observadas no tocante ao orçamento. As provas de concursos têm verdadeira fixação por elas; assim, vale examiná-las e memorizá-las com especial ênfase. Assim, estudaremos agora as aplicáveis diretamente à lei orçamentária.
Esse dispositivo tem uma preocupação meio que operacional.
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A delimitação das ações do governo para atingir seus objetivos resulta na lista de programas do PPA , que fornece, por sua vez, o “roteiro”, ou o “cardápio”, para as leis orçamentárias anuais.
Cabe à LOA, depois da priorização feita pela LDO, distribuir previsões de recursos anuais para aplicação nos programas previstos no PPA. Portanto, pode haver situações em que programas do PPA não estejam previstos na LOA corrente , a depender das prioridades estabelecidas na LDO.
Nesse caso, o programa não incluído na LOA não poderá ser executado. Atualmente, no âmbito do governo federal, com a execução orçamentária totalmente informatizada, desobedecer a essa vedação nem é possível, pelo simples fato de não se poder dirigir recursos a um código de programa inexistente no orçamento anual.
Portanto, a inclusão de programas e ações na LOA é condição prévia para sua execução orçamentária.
Nesse ponto, procura-se evitar que as obrigações do ente público assumam proporções superiores ao orçamento aprovado.
As atividades de planejamento prévio e de acompanhamento da execução do orçamento também colaboram nesse sentido, de modo a evitar situações de inadimplência e endividamento descontrolado.
Essa vedação tem a ver também com o já estudado princípio orçamentário do equilíbrio , que milita a favor da manutenção de uma boa situação financeira pelo ente público.
Há autores que enxergam nesse dispositivo um novo princípio orçamentário: o princípio da proibição do estorno.
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sociedade e seus representantes precisam ser informados sobre o que o governo pretende atingir com os gastos autorizados na LOA.
Como princípio, os recursos públicos não serviriam para socorrer entidades que viessem a assumir um nível crítico de endividamento. Afinal, como visto, há diversas demandas sociais que exigem a aplicação de recursos, e redimir administrações não muito responsáveis, por exemplo, não seria uma prioridade, diante dessas necessidades sociais.
Entretanto, o inciso acima permite que autorização legislativa específica conceda a aplicação de recursos públicos para “salvar” empresas, fundações e fundos de seu endividamento. Assim, ficaria a cargo do principal controlador do orçamento – o Legislativo – a incumbência de permitir, diante das circunstâncias do caso, esse socorro à entidade deficitária.
Como isso cai na prova?
21. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) A Constituição Federal de 1988 estabelece vários tipos de vedações em matéria orçamentária, entre elas, a transposição de recursos de uma modalidade de aplicação para outra, sem _prévia autorização legislativa.
PROF. GRACIANO ROCHA ao presidente da República, sob a forma de resolução, que fixará prazo para essa delegação.
25. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) É vedado ao administrador público exceder os créditos orçamentários ou adicionais, e tal vedação envolve não apenas a realização de despesas, mas, também, a assunção de obrigações diretas.
A questão 21 está CERTA. Tratamos da vedação à transposição, ao remanejamento e à transferência de recursos entre categorias de programação (das quais a modalidade de aplicação faz parte, como veremos na aula sobre despesa), sem autorização legislativa prévia.
A questão 22 passa por cima de uma das exceções permitidas ao princípio da exclusividade da LOA. Questão ERRADA.
A questão 23 está CERTA. O art. 195, caput, da CF/88 tem uma redação aberta, que permite a aplicação de recursos do orçamento fiscal nas áreas da seguridade social. Além disso, a cobertura de déficits de estatais com recursos orçamentários pode ocorrer, havendo autorização legislativa específica para tanto.
A questão 24 está ERRADA. A CF/88 não permite, sob qualquer hipótese, a autorização para concessão ou utilização de créditos ilimitados.
A questão 25 faz uma abordagem mais trabalhada do inciso II do art. 167. Despesas e obrigações só podem ser assumidas frente à existência de dotações próprias para tanto. Questão CERTA.
Em nosso estudo, vamos separar os créditos orçamentários “originais” , que são os autorizados pela própria LOA, dos créditos autorizados por atos posteriores a ela (créditos adicionais) , que vêm corrigir ou ampliar sua abrangência quanto aos programas e ações.
Assim, para um tratamento bem simples e introdutório do assunto, créditos adicionais aparecem quando os créditos orçamentários originais (os autorizados na LOA) não são bastantes para atender as demandas por recursos no exercício.