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Políticas para a alfabetização no Brasil: do ensino fundamental de nove anos ao pacto pela alfabetização até os oito anos de idade Elis Regina dos Santos Viegas Resumo: Este trabalho teve por objetivo discutir as políticas educacionais voltadas à alfabetização no contexto do ensino fundamental de nove anos e da implantação do Pacto pela Alfabetização na Idade Certa. A análise de natureza teórico-bibliográfica ocorreu com base na legislação nacional promulgada a partir de 1996 e nas ações educacionais desta emanadas, destinadas a oferecer suporte para que os sistemas de ensino acatem as prescrições legais e se adaptem aos novos desafios propostos a educação brasileira. A principal finalidade é compreender os impactos das políticas de alfabetização implementadas com foco na faixa etária de seis a oito anos de idade do ensino fundamental denominado ciclo da infância, tendo em vista as políticas em andamento e consolidação no país.
Palavras-chave: Política Educacional; Alfabetização; Ensino Fundamental.
Este texto toma como objeto de reflexão a política de alfabetização brasileira, no que se refere aos problemas e desafios envolvidos na sua implementação, desde a inserção da criança de seis anos no espaço escolar, por meio da política do ensino fundamental de nove anos (BRASIL, 2007a), até o recente pacto pela alfabetização (BRASIL, 2012a) que estabelece prazo até os oito anos de idade para a alfabetização das crianças. Os novos rumos da política de alfabetização no Brasil começaram a ser delineados a partir da segunda metade dos anos de 1990. Com a aprovação da atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) nº 9.393/1996, ficou determinado que cada município e, supletivamente, o estado e a União, a partir daquele momento deveria matricular todos os educandos a partir dos sete anos de idade e, facultativamente, a partir dos seis anos no ensino fundamental, o que sinaliza já nessa ocasião a disposição do governo brasileiro em incluir as crianças de seis anos no ensino obrigatório. Dez anos depois o governo federal altera a redação dos artigos 29, 30, 32 e 87 da LDB/1996, pela Lei nº 11.274 de 2006, que dispõe sobre a duração de nove anos para o ensino fundamental, com matrícula, agora obrigatória, abrangendo a faixa etária de seis anos. A finalidade de tal Lei é assim declarada: “[...] oferecer maiores oportunidades de aprendizagem no período da escolarização obrigatória e assegurar que, ingressando mais cedo no sistema de ensino, as crianças prossigam nos estudos, alcançando maior nível de escolaridade” (BRASIL, 2007a, p. 14). Nessa conjuntura, também é aprovado Decreto nº 6.094/2007 que dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União em regime de colaboração com municípios, Distrito Federal e estados, mediante programas e ações de
assistência técnica e financeira, que determina no seu artigo 2º: I – estabelecer foco na aprendizagem; II - alfabetizar as crianças até, no máximo, os oito anos de idade; III - acompanhar cada aluno da rede individualmente, mediante registro da sua frequência e do seu desempenho em avaliações (BRASIL, 2007b). Diante destes imperativos legais, o Estado reitera o ensino fundamental como direito público subjetivo com um ano a mais e define os objetivos dessa nova configuração: a) melhorar as condições de equidade e de qualidade da educação; b) estruturar um novo ensino fundamental para que as crianças prossigam nos estudos; c) e assegurar que, ingressando mais cedo no sistema de ensino, as crianças tenham um tempo mais longo para as aprendizagens da alfabetização e do letramento. Nessa direção, o documento de orientações gerais para o ensino fundamental de nove anos (BRASIL, 2007a), argumenta que uma das justificadas usadas para a ampliação do período de escolarização obrigatória reside na constatação do ingresso tardio das crianças da faixa etária de seis anos dos setores populares na escola, em oposição as classes sociais médias e altas que já se encontram, na sua maioria, inseridas no sistema de ensino pré-escolar ou no primeiro ano do ensino fundamental. Sendo assim, a intenção dessa medida é diminuir os índices de fracasso escolar, pela garantia de que todas as crianças tenham um tempo ampliado de convívio escolar, ponto ressaltado pelo estudo de Ferraro (2009), uma vez que o Brasil terminou o século XX e adentrou o XXI com um número preocupante de pessoas não alfabetizadas. O autor justifica a afirmação com base no censo demográfico do ano 2000 que indicou o montante de 17.552.762 de pessoas entre a população de 10 anos ou mais, incluindo também as crianças de 8 e 9 anos (1.282.396), no referido censo, que ainda não haviam aprendido ler e escrever. O total de analfabetos estava em mais de 18,8 milhões de pessoas na população de 8 anos ou mais. A desigualdade educacional entre crianças se estabelece muito cedo entre as camadas populares, ou seja, na largada do processo de escolarização as disparidades se concentram nas crianças mais pobres, pois estas nem mesmo estão inseridas no sistema educacional, fato que não se observa entre a população de classe média e alta. “Nesse sentido, o objetivo se define não como alfabetização e escolarização, mas sim como alfabetização através da escolarização universal” (FERRARO, 2009, p.26). A consideração de que as crianças de seis anos ainda estavam fora da escola, seja pela não obrigatoriedade ou por não existir oferta de vagas suficientes na educação infantil pública, gerou um consenso de que o ensino fundamental de nove anos garantiria um maior
permanência e de apropriação e produção do conhecimento pelo aluno, não significa, necessariamente, o usufruto do direito à educação” (Ibid., p.11). Documentos orientadores do governo federal (BRASIL, 2006 e 2007) ressaltam que essa organização de ensino deve estimular o envolvimento mais precoce das crianças das camadas desfavorecidas com a cultura escolar e com a língua escrita e seus usos, a fim de contribuir para a redução do fracasso na alfabetização (BATISTA, 2006) já que a leitura e a escrita são habilidades indispensáveis para a construção de conhecimentos, tanto na escola como fora dela, e o sucesso do aluno nesse processo é determinante no percurso de sua vida escolar e no prosseguimento dos seus estudos. Todavia, para atender aos propósitos das políticas e ações direcionadas a alfabetização escolar, impõe-se à estrutura da escola pública fundamental outro ordenamento, que compreende a adequação de espaço, tempo, material e até de formas de organização do trabalho pedagógico, o que implica conceber uma reorganização do currículo e, consequentemente, do ensino e da atuação docente (GUARNIERI e VIEIRA, 2010). Diante desse cenário torna-se prioritário compreender a alfabetização, sobretudo, como direito à educação, em que as políticas educacionais potencializem mecanismos de oferta de ensino, não somente de acesso, mas também de qualidade. Decorrente da complexidade do processo escolar envolvido, o percurso da alfabetização no Brasil se caracteriza como um movimento também complexo, marcado pela recorrência discursiva da mudança, indicativa da tensão constante entre permanências e rupturas, diretamente relacionadas a disputas pela hegemonia de projetos políticos e educacionais e de um sentido constantemente em mudança para a alfabetização (MORTATTI, 2010). Estudos que analisam as políticas educacionais implementadas nas últimas décadas do século XX e primeira década do século XXI no Brasil (GUARNIERI e VIEIRA, 2010; MORTATTI, 2010; SILVA e CAFIERO, 2010; ARELARO, JACOMINI e KLEIN, 2011), mostram que essas medidas nem sempre alcançam resultados significativos na melhoria da qualidade do ensino e na aprendizagem dos alunos e ainda afetam profundamente o cotidiano do professor, alterando a organização do seu trabalho e responsabilizando o próprio professor pelo fracasso escolar. Assim, percebe-se que as evidências que amparam originariamente a relação entre escola e alfabetização vêm sendo discutidas em consequência das dificuldades de se efetivarem as propostas e os resultados pretendidos com as políticas educacionais direcionadas a infância. A dificuldade em se cumprir tais propostas são justificadas em
função: “ora do método de ensino, ora do aluno, ora do professor, ora do sistema escolar, ora das condições sociais, ora de políticas públicas” (MORTATTI, 2010, p.04). Apesar disso, é importante reconhecer que nos últimos anos, vários esforços têm sido empregados no sentido de melhorar a escolarização dos brasileiros. Os dados do 4º Relatório Nacional de Acompanhamento Municipal dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) de 2010 evidenciam que 94,9% das crianças e jovens entre sete a quatorze anos estão matriculados no ensino fundamental. Nas cidades, o percentual chega a 95,1%. O objetivo de universalizar o ensino fundamental foi praticamente alcançado, porém as taxas de frequência ainda são mais baixas entre os mais pobres, principalmente entre as crianças das regiões Norte e Nordeste (BRASIL, 2010b). Ferraro (2011) confirma que as desigualdades no processo de escolarização são estabelecidas já no início do processo, designadamente no ensino fundamental. Tais desigualdades são desencadeadas pela manutenção do sistema educacional, possibilitada pela falta de acesso e por mecanismos escolares de classificação e seletividade. Conforme os dados da Tabela revelam-se as taxas de repetência e de abandono escolar.
Tabela 1 – Taxas de aprovação, reprovação e abandono anos iniciais do ensino fundamental – Brasil e regiões 2008- 2008 2009 2010 2011 2012 Regiões AP RP AB AP RP AB AP RP AB AP RP AB AP RP AB Brasil 87,0 10,1 2,9 88,5 9,2 2,3 89,9 8,3 1,8 91,2 7,2 1,6 91,7 6,9 1, Norte 7 8,0 16,0 6.0 81,0 14,1 4,9 84,5 11,4 4,1 87,0 9,7 3,3 87,2 9,8 3, Nordeste 81,1 13,9 5,0 83,6 12,4 4,0 85,7 11,1 3,2 87,5 9,9 2,6 88,0 9,4 2, Sudeste 92,6 6,5 0,9 93,2 6,1 0,7 93,9 5,5 0,6 94,6 4,8 0,6 95,0 4,5 0, Sul 92,3 7,2 0,5 92,5 7,1 0,4 92,9 6 ,8 0,3 93,8 5,9 0,3 94,3 5,4 0, Centro-Oeste 90,4 7,8 1,8 90,9 7,6 1,5 91,5 7,4 1,1 92,8 6,4 0,8 93,3 5,9 0, Fonte: INEP (indicadores educacionais). Legenda: AP – aprovação; RP – reprovação; AB – abandono.
No Brasil, as taxas de aprovação geral nos anos iniciais do ensino fundamental seguiram aumentando no período 2008-2012. O aumento mais expressivo ocorreu de 2008 a 2010 e o menos expressivo de 2011 a 2012. A região Norte era o que menos aprovava em 2008, fato que persiste em 2012, na mesma direção está o Nordeste. No período de 2008 a 2012 o Brasil superou 3,2% da taxa total de reprovação, sendo as regiões Norte e Nordeste as que mantêm os maiores índices, seguidas do Centro-Oeste. Em 2008 as regiões Sudeste e Sul mantiveram uma diferença de apenas 0,7% na taxa de reprovação, já em 2012 a taxa chegou a 0,9 de diferença de uma região para outra. Quanto a taxa de abandono, o Brasil registra uma queda progressiva de 2,9% em 2008 para 1,4% em 2012, superando assim, 1,5%. As regiões Norte e Nordeste registraram em 2008 6,0% e 5,0% de abandono, respectivamente. A região
Conforme a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) 2011, divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)^1 a taxa de analfabetismo entre pessoas com 15 anos ou mais caiu de 9,7% em 2009 para 8,6% em 2011, no entanto, o número de analfabetos ainda é significativo, totalizando 12,9 milhões de brasileiros. A região brasileira com maior índice de analfabetismo é o Nordeste, com 16,9%, seguida da região Norte, cujo percentual foi de 10,2%. A região Centro-Oeste, concentra a terceira maior taxa, somando 6,3% de população analfabeta, já as regiões Sul e Sudeste apresentaram taxas de analfabetismo de 4,9% e 4,8%, respectivamente. A superação do analfabetismo, ainda se coloca como desafio no século XXI, pois conforme Ferraro (2009, p.172-173) “[...] continua não se reduzindo a mera remanescência resultante da incapacidade do sistema escolar no passado remoto”. Em que pesem todas as iniciativas tomadas ao longo do século passado, bem como das que se seguiram até momento atual, “[...] a escola brasileira foi e continua sendo incapaz de universalizar até mesmo a alfabetização das novas gerações”. Além da problemática do analfabetismo que ainda permanece na realidade brasileira, verifica-se a questão do analfabetismo funcional^2 , cuja taxa foi estimada em 20,4%, um pequeno aumento em relação a 2009, quando o índice foi de 20,3%. Em 2011, foram contabilizados, entre os brasileiros de 15 anos ou mais, 30,5 milhões de analfabetos funcionais. Na região Nordeste a taxa dos analfabetos funcionais é de 30,9%, a região Norte tem 25,3%, no Centro-Oeste 18,2% são considerados analfabetos funcionais, no Sul 15,7% e na região Sudeste esse indicador foi de 14,9%. Soma-se a essas constatações o fato de que o desempenho escolar está aquém das metas fixadas pelo governo federal. O desempenho cognitivo das crianças que frequentam o quinto ano do ensino fundamental tem se mostrado insatisfatório nas avaliações nacionais (Prova Brasil – Língua Portuguesa e Matemática) que indicam problemas no processo de escolarização. Os problemas de fluxo e de desempenho escolares são, segundo o governo federal, expressos pelo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Com esse índice o governo fixou o patamar mínimo a ser atingido nacionalmente até 2021, a saber: média nacional, 6,0 para os cinco primeiros anos do ensino fundamental. Projetou metas bienais de
(^1) Disponível em:<http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2012-09-21/pnad-analfabetismo-diminui-mas-ainda- atinge-quase-13-milhoes-de-pessoas-no-brasil>. Acesso em: jul. de 2013. 2 Refere-se a instrução em que a pessoa sabe ler e escrever, mas é incapaz de interpretar o que lê e de usar a leitura e a escrita em atividades cotidianas. No Brasil, o analfabetismo funcional é atribuído às pessoas que não completaram quatro anos de estudo (MORTATTI, 2004).
avanços a serem obtidos pelas redes de ensino e escolas de todo país e passou monitorá-las, publicando os resultados, utilizando-os na relação com os entes federados como elemento de indução, regulação e de condicionamento da aplicação dos recursos concernentes à função supletiva da União. A Tabela abaixo mostra as metas projetadas e o IDEB observado de 2005 a 2011 e projetadas de 2007 a 2021.
Tabela 3 – IDEB projetado e observado nos anos iniciais do ensino fundamental das dependências pública, estadual, municipal e privada – 2005- Dependência administrativa
Metas projetadas IDEB observado 2007 2009 2011 2013 2021 2005 2007 2009 2011 Pública 3,6^ 4,0^ 4,4^ 4,7^ 5,8^ 3,6^ 4,0^ 4,4^ 4, Estadual 4,0 4, 3 4,7 5,0 6,1 3,9 4,3 4,9 5, Municipal 3,5^ 3,8^ 4,2^ 4,5^ 5,7^ 3,4^ 4,0^ 4,4^ 4, Privada 6,0 6,3 6,6 6,8 7,5 5,9 6,0 6,4 6, Total 3,9 4,2 4,6 4,9 6,0 3,8 4,2 4,6 5, Fonte: IDEB – resultados e metas INEP (2013). Como estratégia para elevar os índices do IDEB, desde 2007, o então lançado Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) sistematiza várias ações organizadas em torno de quatro eixos: educação básica, educação superior, educação profissional e alfabetização. Essas ações são organizadas por meio do Decreto nº 6.094/2007 e do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. Dentre as vinte oito diretrizes do Plano de Metas as I, II, XII e XIX, influenciam diretamente as políticas destinadas a alfabetização infantil, ao preconizar:
I - estabelecer como foco a aprendizagem, apontando resultados concretos a atingir; II - alfabetizar as crianças até, no máximo, os oito anos de idade, aferindo os resultados por exame periódico específico; XII - instituir programa próprio ou em regime de colaboração para formação inicial e continuada de profissionais da educação; XIX - divulgar na escola e na comunidade os dados relativos à área da educação, com ênfase no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB (BRASIL, 2007b, p.01-02).
Assim, os programas e as ações destinados ao incremento da alfabetização já consideram as metas acima citadas, conforme evidenciado pela Portaria nº 867, de 4 de julho de 2012 que instituiu o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC), como também suas ações e diretrizes gerais. Encontra-se no artigo 1º, que o Ministério da Educação e os sistemas de ensino reafirmam e ampliam o compromisso previsto no Decreto nº
divulgado pela OCDE em 2012, no ano 2000, a média brasileira era de 368 pontos, contra 402 pontos em 2012, situando o país na 50ª posição na escala geral (65) dos países que participaram do PISA. Na média nacional, o Brasil cresceu, principalmente, em matemática, onde passou de 334 pontos no ano 2000, para 391 pontos em 2012; em ciências passou de 375 para 405; e em leitura, como apontado na Tabela, de 396 foi para 410 pontos, com uma leve queda de 2 pontos em relação a 2009 (BRASIL, 2012b). Verifica-se que o item leitura é o que registra menor avanço no país, já que o PISA procura averiguar a operacionalização (interpretação) de esquemas cognitivos de leitura, considerado nesta avaliação como pré-requisito básico para que os alunos possam dar continuidade aos estudos posteriores. Todo esse arranjo avaliativo atua empregando o saber estatístico que gera comparabilidade entre o investimento público e os resultados apresentados (TRAVERSINI & BELLO, 2009). Há uma grande valorização dos índices obtidos e isso produz efeitos que se traduzem em evidências das práticas de ensino que tiveram “sucesso” ou não; ranqueamento dos diferentes contextos escolares; redirecionamento dos investimentos financeiros nas instituições escolares com baixos índices.
Considerações Finais
Todas as ações governamentais no sentido de mudar o quadro da alfabetização no país só serão significativas se puderem promover impactos na sala de aula, como questionam Silva e Cafiero (2010, p.09): “[...] até que ponto os resultados das avaliações em larga escala têm impactado positivamente as práticas de alfabetização?”. Mesmo que nos últimos anos as escolas públicas estejam sendo submetidas a diversas avaliações externas não tem havido impactos positivos que possam influenciar de fato as práticas de alfabetização. Nessa direção, verifica-se que os objetivos e metas firmados pelo arranjo federativo almejam um tipo de educação a ser oferecida, qual seja, uma educação de qualidade baseada em projeções avaliativas. A questão da qualidade da educação é abordada a partir de várias perspectivas que asseguram sua dimensão complexa. Conforme apontado no informativo veiculado pela UNESCO (2003) que trata da utilização do modelo de equiparação da qualidade da educação, a relação “insumos-processos-resultados” (DOURADO, 2007, p.12). Dessa forma, a qualidade da educação é definida envolvendo a relação entre os recursos materiais e humanos, bem como, a partir da relação que ocorre na escola e na sala de aula. O
documento da UNESCO ressalta, ainda, que a qualidade pode ser definida a partir dos resultados educativos, representados pelo desempenho do aluno. Entretanto, Dourado, Oliveira e Santos (2007) chamam atenção para o fato de que os conceitos, concepções e as representações sobre o que vem a ser uma educação de qualidade alteram-se no tempo e espaço, especialmente se considerarmos as transformações mais prementes da sociedade contemporânea, dadas as novas demandas e exigências sociais, decorrentes das alterações que embasam a reestruturação produtiva em curso. De maneira a romper com a concepção de que quanto maior o acesso menor a qualidade, percebe-se que as políticas educacionais têm imprimido uma série de expectativas em relação a alfabetização em âmbito escolar, políticas que delineiam metas a serem alcançadas, mediante várias ações e programas, dentre estas se encontram as políticas voltadas para a alfabetização.
Referências
ARELARO, L. R. G.; JACOMINI, M. A.; KLEIN, S. B.O ensino fundamental de nove anos e o direito à educação. Educação e Pesquisa, São Paulo, v.37, n.1, 220p. 35-51, jan./abr. 2011.
BATISTA, A. A. G. Organização da alfabetização no ensino fundamental de 9 anos. Belo Horizonte: CEALE/FAE/UFMG, 2006.
BRASIL. Ampliação do ensino fundamental para nove anos: 3º Relatório do programa - Secretaria de Educação Básica. Brasília, 2006.
______. Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 2013. PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Disponível em: http://www.pnud.org.br/IDH/Atlas2013.aspx?indiceAccordion=1&li=li_Atlas2013 Acesso em: jul. de 2013.
______. Compromisso Todos pela Educação : passo a passo. Brasília: SEB/MEC, 2007b.
______. Constituição. Ementa Constitucional nº 59, de 11 de novembro de 2009. Diário Oficial da União , Poder legislativo, Brasília, DF, 12 de nov. 2009.
______. Elementos conceituais e metodológicos para definição dos direitos de aprendizagem e desenvolvimento do ciclo de alfabetização (1º, 2º e 3º anos) do ensino fundamental. Brasília: MEC/SEB, 2012a.
______. Ensino Fundamental de nove anos: orientações para a inclusão da criança de seis anos de idade. Brasília: MEC/SEB, 2007a.
______. INEP. Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA): resultados nacionais. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. Brasília: INEP, 2012b.
