Direito Urbanístico-Unidade I, Notas de estudo de Direito Urbanístico

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Direito Urbanístico

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Z13 Zacariotto, William Antonio Informática: Tecnologias Aplicadas à Educação. / William Antonio Zacariotto - São Paulo: Editora Sol. il. Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XVII, n. 2-006/11, ISSN 1517-9230. 1.Informática e tecnologia educacional 2.Informática I.Título

Sumário

• APRESENTAçãO ...................................................................................................................................................... Direito Urbanístico
• 1 URBANISMO ......................................................................................................................................................... Unidade I
  • 1.1 Evolução do Urbanismo
  • 1.2 Urbanismo no Brasil
  • 1.3 Distinção entre Direito Urbanístico e Urbanismo
• 2 DIREITO URBANíSTICO
  • 2.1 Evolução Histórica, Objeto e Definição
  • 2.2 O Direito Urbanístico como Ramo Autônomo do Direito....................................................
• 3 ORDEM URBANíSTICA
  • 3.1 Regime Jurídico de Direito Urbanístico.......................................................................................
  • 3.2 Princípios Específicos Informadores do Direito Urbanístico
• 4 A MATéRIA URBANíSTICA NA CONSTITUIçãO DE
  • 4.1 Competências em Matéria Urbanística
    • 4.1.1 O Regime Federativo .............................................................................................................................
    • 4.1.2 As Competências Constitucionais: Espécies ................................................................................
    • Distrito Federal e dos Municípios em Matéria Urbanística............................................................... 4.1.3 Competências Constitucionais da União, dos Estados, do
  • 4.2 A Política Urbana na Constituição Federal
• URBANíSTICA: ESTATUTO DA CIDADE 5 LEGISLAçãO INFRACONSTITUCIONAL SOBRE MATéRIA
• 6 PLANEJAMENTO URBANíSTICO Unidade II
  • 6.1 Regime Jurídico do Planejamento Urbanístico
  • 6.2 Planejamento Urbanístico no Brasil: Da Política Urbana.....................................................
• 7 ORDENAçãO JURíDICO-URBANíSTICA DO SOLO
• 8 ORDENAçãO DE ÁREAS DE INTERESSE URBANíSTICO ESPECIAL
• 9 INSTRUMENTOS DE INTERVENçãO URBANíSTICA

ApresentAção

Caro aluno,

Seja bem-vindo.

Nesta nossa disciplina trataremos de assuntos como: o urbanismo no Brasil, tratamento jurídico- constitucional da matéria urbanística, legislação infraconstitucional sobre o urbanismo, a ocupação desordenada e os loteamentos clandestinos no Brasil e a questão urbanística no município e no estado.

Com o objetivo principal de desenvolver conteúdos relacionados ao meio ambiente e à sustentabilidade, tendo como enfoque as medidas para a proteção do meio ambiente, considerando a exploração de recursos naturais de forma sustentável, os mecanismos e os instrumentos de ordenação e planejamento territorial, assim como a função social da terra.

Considerando-se que será você quem administrará seu próprio tempo, nossa sugestão é que você dedique, ao menos, sete horas por semana para esta disciplina, estudando os textos sugeridos. Uma boa forma de fazer isso é planejar o que estudar, semana a semana.

Para facilitar seu trabalho, apresentamos na tabela abaixo os assuntos que deverão ser estudados e, para cada assunto, a leitura fundamental exigida e a leitura complementar sugerida. No mínimo, você deverá buscar entender bem o conteúdo da leitura fundamental, só que essa compreensão será maior se você acompanhar também a leitura complementar. Você mesmo perceberá isso ao longo dos estudos.

Avaliações

Como é de seu conhecimento, você é obrigado a realizar uma série de avaliações, cabendo a você tomar conhecimento do calendário dessas avaliações e da marcação das datas das suas provas dentro dos períodos especificados.

Para sua orientação, informamos na tabela a seguir os assuntos que serão requeridos em cada uma das avaliações as quais você estará sujeito:

Conteúdos a serem exigidos nas avaliações

Avaliações Assunto NP1 Todo conteúdo NP2 Todo conteúdo Substitutiva Todo conteúdo Exame Todo conteúdo

Unidade I

milhares de quilômetros de calçamento, cruzamentos, pontes e alguns quilômetros de metrô. Quem nunca olhou para cima sem se perguntar como é possível tanta gente se empilhar na mesma região!? Ou olhou por uma dessas janelinhas empilhadas e viu apenas uma mancha de carros, como se o asfalto nem existisse!? Fica difícil entender como funciona esse espaço caótico. Como começou tudo isso?

Feche os olhos e tente imaginar como era a vida em São Paulo quando ela tinha ‘apenas’ 31 mil habitantes. E isso não foi há mais de 300 anos. Essa era a população da maior cidade do País em 1872. Ou seja, em 134 anos a população da cidade cresceu mais de 338 vezes. Pior: em 1900 eram 240 mil habitantes; 60 anos depois esse número era de 3,3 milhões.

Tais dados deixam clara a quantidade de problemas causados por esse crescimento acelerado. Como não houve a opção por planejar ou controlar esse aumento, a expansão e ocupação do espaço foram feitas sem mediação do poder público, privilegiando interesses privados.

A região onde fica a cidade se estabeleceu como posto de penetração para o interior. Por isso, as comunidades instalavam-se na área da confluência dos rios Anhangabaú e Tamanduateí. A partir de 1870 essa área passou a abrigar um núcleo de grande aglomeração. A população da cidade começou a aumentar rapidamente e os obstáculos da geografia fizeram com que os grupos se estabelecessem ao longo dos antigos caminhos de comunicação no topo das montanhas. Esses núcleos isolados só se juntaram muito tempo depois.

A união dos fatores geográficos com os históricos e a ausência de planejamento e controle acarretaram numa ocupação desorganizada do território. As células autônomas nasceram dos loteamentos das antigas fazendas, operação que não foi guiada pela preocupação com o interesse geral. Mas foi facilitada por uma legislação que isentava os particulares de participar dos encargos públicos, oferecendo ainda benefícios financeiros.

Essa mentalidade não mudou como a São Paulo do século XX. A política que comandou o crescimento da cidade dos plantadores de café continuou a ditar as linhas gerais do crescimento da metrópole comercial e industrial. O avanço no espaço físico seguiu a regra de evitar os obstáculos geográficos que surgissem, dando a volta por eles. No meio de áreas urbanas, podiam se encontrar extensas áreas de brejos intactos, que futuramente foram urbanizadas.

O arquiteto Yves Bruand analisa que a urbanização da cidade teve ‘uma expansão impressionante pela rapidez, mas dramática quanto aos efeitos descontrolados’. Em 1926, uma revista especializada em arquitetura colocou que o plano da cidade parecia uma colcha de retalhos.

No entanto, houve ações localizadas que não seguiram esse padrão, como os bairros- jardins que são até hoje áreas residenciais privilegiadas. Esses espaços foram concebidos por iniciativas privadas e levaram em conta operações financeiras e não o interesse coletivo. Em 1915, a companhia britânica City comprou terrenos ao sul e oeste da região central, num

Direito Urbanístico

jogo imobiliário, valorizou a área, seguindo o modelo de urbanização das cidades-jardins inglesas, e atraindo a classe alta.

A ocupação dessas áreas foi baseada num regulamento preciso que determinava: recuo de seis metros em relação à rua, recuo de quatro metros em relação ao lado, cercas de separação entre as casas, arborização de todas as ruas. O modelo foi seguido durante a década seguinte no desenho dos bairros Jardim Europa, Pacaembu e Alto da Lapa.

Essas novas zonas residenciais tiveram papel fundamental na estrutura urbana da cidade, pois ‘permitiram o desenvolvimento de uma arquitetura atuante que tinha como base a casa isolada – modelo raro nos grandes centros urbanos’, escreve Bruand. Em 1940, o crescimento vertical transformou a cara do centro e as áreas residenciais tornaram-se importantes pulmões da região.

Os bairros-jardins eram ilhotas isoladas, frequentadas apenas por quem tinha poder aquisitivo, reflexo da predominância do interesse privado e financeiro no desenvolvimento urbano. O que, além de ser excludente, causou problemas até hoje não solucionados, resultantes da falta de uma visão de conjunto dessas ações pontuais e marcadas pelo interesse particular.

‘Na verdade, as cidades não são feitas em planejamento. Toda a cidade é feita emendando pedaços. Devido ao tamanho começam a existir os problemas. Mas a ação ordenadora, na prática, é interrompida pelos interesses privados. A prática de construção das cidades não obedece uma ordem racional, porque a cidade é uma fonte de negócios muito grande’, explica a arquiteta urbanista Aida Pompeu Nogueira, que trabalhou na Secretaria Municipal de Planejamento Urbano durante 25 anos (1970-1995).

Qual foi, então, o papel do poder local no desenvolvimento e consequente transformação da cidade? Bruand analisa que as ‘autoridades oficiais limitavam-se a seguir os impulsos da iniciativa privada, sem jamais a dirigirem’. Ao governo local coube o papel de provedor de infraestrutura básica, ‘desviando e canalizando cursos de água e construindo viadutos de ligação entre os primeiros núcleos populacionais isolados no Anhangabaú com os nascidos do outro lado’. Outra iniciativa das prefeituras foi a transformação das áreas recuperadas em parques públicos.

Essas ações tiveram início em 1890 e permaneceram até os anos 1920. Período em que ‘as comunicações foram seriamente melhoradas e tornaram-se, por um curto lapso de tempo, satisfatórias’, escreve Bruand. O Parque do Anhangabaú era um centro de encontro e lazer até virar uma artéria de ligação rodoviária entre as zonas norte e sul. Já o atual Parque D. Pedro II, embora concebido como grande área verde sobre a Várzea do Carmo, sempre foi uma área relegada; sua degradação foi inevitável pela falta de planejamento, o que começa a mudar com o Programa de Requalificação do Centro, iniciado em 2003.

Para Bruand, a falta de recursos públicos ocasionou a forte presença dos interesses privados na ocupação da cidade. ‘A quota parte da prefeitura consistia em encarregar-se

Direito Urbanístico

O terceiro estágio é o da cidade industrial moderna, associada a uma organização humana complexa, caracterizada pela educação de massa, um sistema de classes fluido e um tremendo avanço tecnológico que usa novas fontes de energia.

Já se fala, contudo, em outro estágio nessa evolução: no fim da cidade como contraposta ao campo, em uma organização do território, em consequência da difusão dos serviços e da tecnologia, que venha a constituir-se em um contínuo urbano-rural, ou seja, a cidade pós-industrial, em que o fornecimento de serviços tem primazia sobre a produção e transformação de alimentos e utensílios.

O direito urbanístico é o reflexo, no mundo jurídico, dos desafios e dos problemas derivados da urbanização moderna e das ideias da ciência do urbanismo.

1.2 Urbanismo no brasil

O Brasil conheceu uma verdadeira revolução demográfica a partir da década de cinquenta do século passado, eis que houve um grande êxodo rural em direção às cidades. No entanto, esse processo de urbanização se tornou assimétrico, privilegiou inicialmente apenas nas grandes capitais do sudeste, mas a partir da década de 1980 passou a ocorreu também nas principais capitais do país 1. Assim, fenômenos como da macrourbanização e da metropolização são uma realidade em nosso país. Santos e Silveira apontam as principais características da urbanização brasileira^2 :

O fenômeno de macrourbanização e metropolização ganhou, nas últimas décadas, importância fundamental: concentração da população e da pobreza, contemporânea da rarefação rural e da dispersão geográfica das classes médias; concentração das atividades relacionais modernas, contemporânea da dispersão geográfica da produção física; localização privilegiada da crise de ajustamento às mudanças na divisão internacional de trabalho e às suas repercussões internas, o que inclui a crise fiscal; ‘involução metropolitana’, com a coexistência de atividades com diversos níveis de capital, tecnologia, organização e trabalho; maior centralização da irradiação ideológica, com a concentração dos meios de difusão das ideias, mensagens e ordens; construção de uma materialidade adequada à realização de objetivos econômicos e socioculturais e com impacto casual sobre o conjunto dos demais vetores.

Com efeito, a urbanização no Brasil não apenas modificou o perfil da população brasileira, que passou de rural à urbana, mas modificou também o centro de irradiação de poder econômico, que passou a se concentrar nas cidades, notadamente nas grandes metrópoles, e ideológico, em que os núcleos irradiadores de ideias como as universidades, os meios de comunicação, entre outros são notadamente urbanos.

1 Cf.: SANTOS, Milton & SILVEIRA, María Laura. op. cit. p. 205-207. 2 Id. Ibid p. 206.

Unidade I

Essa urbanização também passou a consumir maiores recursos naturais e serviços públicos como eletricidade, água tratada, impermeabilização do solo, estratégias de locomoção e meios de transporte. Assim, os impactos ambientais dessa nova realidade sociogeográfica são evidentes.

Ciente desse panorama e convicto que a resolução dos problemas urbanos ultrapassaria a esfera local, a Constituinte estabeleceu no artigo 21, XX, da Constituição que competiria à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos. Assim, uma política urbana voltada para o desenvolvimento sustentável pode e deve ser articulado no plano federal.

Evidentemente que as políticas urbanas desenvolvidas pela União deveriam estar em harmonia com os municípios que também possuem atribuição constitucional de zelar pelo espaço urbano.

Convém ressaltar, no entanto, que a maior parte dos municípios brasileiros ainda não conseguiu implementar uma política ambiental e de desenvolvimento que, ao mesmo tempo em que responde às necessidades locais, seja coerente e compatível com as políticas estabelecidas pelo governo federal ou estadual. Há diversos problemas de ordem institucional, política, administrativa e financeira, tanto dentro dos próprios municípios como em suas relações com os Estados-membros e a própria União.

No plano legislativo, a Lei Federal n o^ 6.983/1981 estabeleceu as bases da política nacional do meio ambiente e criou o sistema nacional do meio ambiente, dispondo sobre a articulação e a responsabilidade de seus órgãos competentes nos três níveis de governo.

A mencionada lei estabeleceu ainda o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), órgão consultivo e deliberativo do sistema nacional de meio ambiente, cuja formação é múltipla, possuindo representantes dos municípios, dos estados-membros, da União e da sociedade civil.

Também em matéria legislativa cumpre ressaltar o Estatuto da Cidade (Lei no^ 10.257, de 2001), que estabeleceu diretrizes gerais da política urbana e normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

As principais diretrizes para a política urbana definidas pelo Estatuto da Cidade são: garantia do direito a cidades sustentáveis, gestão democrática, planejamento do desenvolvimento das cidades, ordenação e controle do uso do solo, privilégio para investimentos geradores de bem-estar social, proteção do meio ambiente natural e patrimônio cultural e estímulo à participação popular por meio de audiências públicas como pré-requisito a instalações de empreendimentos impactantes.

Os principais instrumentos para a implementação de uma política pública urbana voltada ao desenvolvimento sustentável previstos naquele diploma legal são as operações urbanas consorciadas e o estudo de impacto de vizinhança 3.

3 SOUZA, Elaine Castelo Branco et al. Desafios da gestão ambiental nos municípios. Políticas ambientais no Brasil: análises instrumentos e experiências. Org.: Little, Paul. E. São Paulo: Editora Peirópolis, 2003, p. 69.

Unidade I

(MEIRELLES, 2007, p. 511). Em artigo sobre o tema, Caetano Lima (RODRIGUES, 2007, p. 65) complementa tal conceito, afirmando que o urbanismo também compreende o diagnóstico dos problemas das cidades e a avaliação dos meios mais eficazes para solucioná-los.

Assim, o urbanismo é uma disciplina e atividade técnica relacionada com o estudo, a regulação, o controle e o planejamento da cidade.

Segundo Hely Lopes Meirelles é o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade.

Já a atividade urbanística consiste na ação destinada a realizar os fins do urbanismo, ação destinada a aplicar os princípios do urbanismo.

Já o Direito Urbanístico, segundo José Afonso da Silva (2008, p. 49), é definido sob dois aspectos: objetivo e como ciência.

O Direito Urbanístico como objetivo consiste no conjunto de normas que tem por objetivo organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade.

O Direito Urbanístico como ciência é o ramo do Direito público que tem por objetivo expor, interpretar e sistematizar as normas e os princípios disciplinadores de espaços habitáveis.

Hely Lopes Meirelles (2007, p. 513) conceitua o Direito Urbanístico como “o ramo do direito público destinado ao estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços habitáveis, no seu conjunto cidade-campo”.

2 Direito UrbAnístico

O Direito Urbanístico é produto das transformações sociais que vêm ocorrendo nos últimos tempos. Sua formação, ainda em processo de afirmação, decorre da nova função do Direito, consistente em oferecer instrumentos normativos ao Poder Público a fim de que possa, com respeito ao princípio da legalidade, atuar no meio social e no domínio privado, para ordenar a realidade no interesse da coletividade.

2.1 evolução Histórica, objeto e Definição

Como estudamos no módulo 01, o Direito Urbanístico, segundo José Afonso da Silva (2008, p. 49), é definido sob dois aspectos: objetivo e como ciência.

O Direito Urbanístico como objetivo consiste no conjunto de normas que tem por objetivo organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade.

O Direito Urbanístico como ciência é o ramo do Direito Público que tem por objetivo expor, interpretar e sistematizar as normas e os princípios disciplinadores de espaços habitáveis.

Direito Urbanístico

O Direito Urbanístico no Brasil forma-se de um conjunto de normas que compreende normas gerais, de competência legislativa da União (CF, artigo 24, I e parágrafo primeiro), hoje consubstanciada no Estatuto da Cidade (Lei n o^ 10.257/2001), normas suplementares de cada Estado e normas municipais de caráter suplementar.

O Direito Urbanístico objetivo (conjunto de normas) tem por objeto regular a atividade urbanística, disciplinar a ordenação do território.

2.2 o Direito Urbanístico como ramo Autônomo do Direito

O Direito Urbanístico é ramo autônomo do Direito, uma vez que possui princípios e disciplina próprios, ampliados com a aprovação do Estatuto da Cidade, apesar de guardar larga identidade com o Direito Administrativo.

3 orDem UrbAnísticA

A ordem urbanística pode ser definida como padrões e regras urbanos definidos em leis e atos regulamentares que visam ao uso e à ocupação do solo de maneira planejada e ordenada, para garantia de qualidade de vida sustentável nas cidades.

3.1 regime Jurídico de Direito Urbanístico

é certo que normas de Direito Urbanístico, visando a regular a atuação do Poder Público na ordenação do território ou dos espaços habitáveis, inserem-se no campo do Direito Público.

3.2 princípios específicos informadores do Direito Urbanístico

A autonomia de uma disciplina jurídica só existe quando a ela correspondem princípios, institutos e objeto próprios, conferindo-lhe identidade, diferenciando-a das demais ramificações do Direito. O Direito Urbanístico é tido como um sistema de normas, autônomo em relação ao Direito Constitucional ou Administrativo por possuir princípios próprios.

Conforme Bandeira de Melo (2005), os princípios podem ser entendidos como o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo.

São princípios explícitos gerais aqueles encontrados no preâmbulo e nos dois títulos iniciais da Constituição Federal, sendo eles comumente aplicáveis a todo ordenamento jurídico. Dentre esses, merecem especial destaque os princípios da dignidade da pessoa humana, da igualdade e o da legalidade, vez que toda atividade urbanística consiste em um dever-poder, obrigando o administrador a assegurar a garantia das condições mínimas necessárias a uma vida digna nos centros urbanos.

Direito Urbanístico

b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana;

d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente;

e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;

f) a deterioração das áreas urbanizadas;

g) a poluição e a degradação ambiental;

h) a exposição da população a riscos de desastres.

VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;

VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;

IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;

X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem- estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;

XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;

Unidade I

XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;

XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.

XVII – estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a economia de recursos naturais.

4 A mAtériA UrbAnísticA nA constitUição De 1988

A Constituição de 1988 deu bastante atenção à matéria urbanística, reservando-lhe vários dispositivos sobre diretrizes do desenvolvimento urbano:

Art. 21. Compete à União (CF):

XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

Art. 182. (CF) A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1 o^ – O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2 o^ – A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3 o^ – As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4 o^ – é facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I – parcelamento ou edificação compulsórios;

II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.