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Ponto: Orçamento Público - Parte l
- Noções introdutórias e históricas. Importância e papal do orçamento.
Inicialmente nas primeiras estruturas do Estado, em especial na época do absolutismo, o orçamento, do Rei se confundia cora o do Estado, em Roma da mesma forma o patrimônio do Imperador se confundia com o do Estado romano, sendo comum o manejo dos recursos públicos como fortuna particular do Imperador.
Obviamente não se pode falar em orçamento antigamente como nos moldes atuais, porém, muitos mecanismos de controle de gastos públicos estão registrados e retornam aos tempos da Carta Magna de João Sem Terra (1215), quando apenas mediante a sua concordância poderiam ser cobrados tributos mediante a sua concordância.
O Bill O Rights (1689) reforçou tal determinação, tem-se como registros de grande importância a Declaração de Direitos (1689) que estabeleceu a aprovação pelo Parlamento das despesas a serem realizadas como os exércitos.
Na Revolução Francesa (1789) foi que se estabeleceu o princípio da periodicidade da votação e a autorização pelo parlamento para arrecadação de impostos.
O Estado Absolutista, existente antes da Revolução Francesa, não prestava contas a ninguém e o clima de desconfiança daqueles que desenvolviam o poder era o sentimento dominante, sendo o motivo de todos os mecanismos de controle, e em especial o dos gastos públicos.
Não se tem um marco que defina quando precisamente passou- se n denominação orçamento, mas que na verdade tal controle/ autorização passou a ser denominada de tal forma.
O Orçamento Público é uma das conquistas e avanços da democracia. Com seu advento e com o amadurecimento do regime democrático, temes a possibilidade cada vez maior de controlar, fiscalizar e até decidir sobre o destino do dinheiro púbico (ao menos em tese).
Sua origem remona aos tempos do Brasil Império, quando a Constituição de 1824 tornou obrigatória a elaboração formal de orçamento por parte das instituições imperiais. Durante sua longa
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trajetória, a elaboração do orçamento já foi da responsabilidade única do Congresso Nacional, única do Executivo, até chegar à forma do tipo "misto", ou seja: o Executivo elabora o Projeto de Lei de orçamento e o encaminha para discussão e votação nas Casas Legislativas.
1 .2. A Constituição "Orçamentária" constitui um Estado Orçamentário
Diante da relevância do tema, o legislador constituinte entendeu q je as normas pertinentes aos Orçamentos Públicos deveriam constar em nosso texto constitucional. Além dos Orçamentos - art. 165 -169, temos: controle da execução orçamentária (arts. 70 a 75), orçamento do Poder Judiciário (art. 99) e fiscalização orçamentária dos Municípios (art. 31); logo, não é por outra razão que alguns doutrinadores, afirma de um subsistema em nossa (^) ; Carta Magna, que é a Constituição Orçamentária, nesse sentido Ricardo Lobo Torras, pg. 171.
2. Natureza Jurídica do Orçamento
Não há um consenso na doutrina quanto à natureza jurídica do orçamento. A grande maioria dos doutrinadores apresenta as posições de dois grandes juristas León Duguit e Gaston Jèze, ambos concordando quanto a concepção de ato administrativo do orçamento, com z seguinte diferença o primeiro afirmando ser um mero ato administrativo, simplificando o orçamento a simples operação administrativa, enquanto que o segundo o coloca como ato- condição, na medida em que coloca o orçamento como requisito para n realização das receitas.
Concordando com a acepção d,2 Kiyoshi Harada, podemos afirmar que tal discussão não tem maiores contribuições para o ordenamento jurídico brasileiro, pois a própria Constituição Federal confere ao orçamento a natureza de lei, posicionamento compartilhado por outros juristas brasileiros, Valdeci Pascoal e Ricardo Lobo Torres.
Sobre a origem da teoria adotada pela nossa constituição quanto à natureza jurídica dos orçamentos Ricardo Lobo Torres na pág. 177 leciona:
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Formal X Material
Formal: As Leis Orçamentárias não geram direitos subjetivos, o orçamento prevê receitas e autoriza gastos.
- Orçamentos têm caráter autorizador.
- Não modifica leis tributárias, a cobrança de tributos no Brasil não se dá através de Leis Orçamentárias, mas sim de leis tributárias próprias.
- Apenas prevê despesas.
- STF já decidiu que as Leis Orçamentárias são formais e não geram direitos subjetivos. RE 34581-DF e 75908 PR. Material: Leis que geram direito subjetivo o que não é o caso das Leis Orçamentárias.
O ordenamento jurídico brasileiro trata o orçamento público como lei (art. 165 e 84, XXIII da CF), trata-se, contudo, de lei: TEMPORÁRIA (vigência limitada); ESPECIAL (de conteúdo determinado e processo Legislativo peculiar) e LEI ORDINÁRIA (aprovada por maioria simples).
OBS - Importante não confundir.
- Leis Orçamentárias previstas no art. 165: são todas leis ordinárias, votadas por maioria simples e são temporárias (vigência limitada).
- Leis do art. 165, §9º, que poderá dispor sobre prazos elaboração e organização do PPA, LDO e da LOA, neste caso se faz necessária Lei Complementar, quando se exige para aprovação maioria absoluta e não possui vigência limitada. 3. As Funções do Orçamento
Normalmente apenas se estuda o orçamento sob seu aspecto financeiro, mas na verdade temes diversas funções que não apenas a financeira.
- Política: representantes do povo autoriza o gasto público, necessidades coletivas, da mesma forma que autorizam a arrecadação;
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Em especial “este aspecto econômico é responsável pela garantia ao funcionamento dos três poderes, assegurando-lhes recursos para que cumpram com suas finalidades”.
De sua confecção participam todas as esferas do poder, o Poder Executivo inicia encaminhando a proposta (projetos de lei), o Poder Judiciário também é assegurado dar início às suas propostas orçamentárias, cabendo por fim ao Poder Legislativo fazer a composição das receitais e despesas,, harmonizando-as, sendo essa a regra geral.
- Econômica: Aumento e diminuição de gastos públicos, Equilíbrio orçamentário X Equilíbrio econômico:
Crescimento e desenvolvimento econômico e social?
- Técnico: observância da técnica orçamentária, clara, metódica e racional da despesa e receita; 4. Os princípios orçamentários:
Todos já estudados oportunamente.
5. Planejamento e Orçamento (leis Orçamentárias)
Promover o bem comum, desenvolvimento da economia através de planejamento, consolidado em três planejamentos orçamentários. (art. 165) que se integram harmoniosamente (p. ex. Art.165, §7 º^ ):
Planejamento Tripartido influencia alemã;
Procura ordenar as ações do governo (federal, estadual e municipal) que levem ao cumprimento dês metas fixadas para um período de quatro anos. Seus elementos essências são o planejamento estratégico, compreendendo a avaliação da situação atual e perspectivas para desenvolver ações futuras e continuadas, e os programas, definindo as ações que propiciarão o alcance dos objetivos de governo.
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entidades. Ou seja, o Estado tem a responsabilidade de antecipadamente demonstrar aos cidadãos a maneira que irá distribuir toda a receita dos cofres públicos , definindo quais instituições serão contempladas e qual quantidade de dinheiro será destinado para cada uma delas, devendo sempre estar compatível com o PPA e com a LDO vigentes.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL 1988 – SISTEMA DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTO LEI COMPLEMENTAR DAS FINANÇAS PUBLICAS
PLANO PLURIANUAL – PPA O que o Governo quer fazer.
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTARIAS – LDO O que o Governo pode fazer.
LEI ORÇAMENTARIA ANUAL O que o Governo vai fazer.
ORÇAMENTO ORÇAMENTO ORÇAMENTO
INVESTIMENTO FISCAL SEGURIDADE
6. Orçamentos: programa, de desempenho, base zero e participativo.
Formas de orçamento:
6.1. Orçamento-programa - instrumento de planejamento que visa identificar os programas projetos e atividades que o governo pretende idealizar: objetivos, metas, custos e resultados esmerados para maior transparência.
São partes deste orçamento:
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Planejamento: definição de objetivos e metas.
Projeto: estimativa de recursos e trabalhos necessários;
Orçamentação: custos e recursos necessários;
6.2 Orçamentos desempenho
Alguns ainda acrescentam as medidas de desempenho ao orçamento- programa, fazendo o orcamento-desempenho como forma de medir os esforços u responsabilidade pela execução.
Dispositivos constitucionais neste sentido: art. 165, § 1º, 2º. 4º e 7º constante no planejamento e programação.
6.3 Orçamento-base zero ou por estratégia
Orçamento-base zero ou por estratégia é um exame crítico exigindo que c administrador a cada novo exercício justifique os recursos solicitados, diferentemente do tradicional onde o administrado; te n ume base orçamentária prevista para seus gastos. É uma revisão e avaliação de todas as despesas a serem realizadas.
6.4. Orçamento Participativo
Orçamento participativo é realizado pela participação direta da população/comunidade através de associações conselhos com o intuito de atender o verdadeiro interesse social. Como características podemos citar:
✳ Decisão descentralizada;
✳ Cria conselhos populares;
✳ Cidadão desloque o foco de atenção aos interesses locais;
✳ Consciência do cidadão de participação;
✳ Dois focos de poder democrático: voto e as instituições diretas de participação.
O art. 48 da LRF obriga que a população seja ouvida, mas não necessariamente tem que realizar os investimentos daquela forma. P.ex. a população poderia exigir investimento na área de esgoto, o
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créditos adicionais ou extraordinários. P.ex. Art. 167, §3º da Constituição Federal.
- Execução: encerrado o processo legislativo com a publicação da lei orçamentária nos termos do art. S da LRF, o Poder Executivo terá alô 30 dias para estabelecer através de Decreto a programação financeira e cronograma de execução mensal de desembolso. Com isso os administradores poderão começar a executai e realizar o orçamento, arrecadando a receita e processando a despesa pública. O programa e cronograma objetivam: a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo, os recursos necessários e suficientes; b) manter o equilíbrio entre a receita arrecadada e despesa realizada.
- Controle: ocorre em todas as fases do ciclo orçamentário, inclusive durante a execução do orçamento mediante inspeções e auditorias, que serão.
Obs.: Não confundir ciclo orçamentário com processo legislativo, que tem menos etapas que o ciclo, conforme exposto: acima.
8. Elaboração do Orçamento - Processo Legislativo. Execução do Orçamento.
Assunto cc extrema importância no estudo sobre os orçamentos é o PROCESSO LEGISLATIVO para elaboração das leis, pois elas têm peculiaridades que não se aplicam às demais leis ordinárias.
As Leis Orçamentárias (PPA, LDO e LOA), assim corno os Crédito Adicionais (Créditos Suplementares e Especiais) apresentam procedimento legislativo especial, em razão do preceituado no art. 166, da CF/88, além dos prazos especificados no art. 35, §2º da ADCT, que segue abaixo transcritos:
Art. 166 - Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. § 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
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II - examinar e emitir parecer sobre os planos e program as nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o Art. 58. § 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. § 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o Art. 165, § 9º. § 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo. § 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
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DURAÇÃO DO PPA X MANDADO
MANDATO
DURAÇÃO PPA
Etapas:
1º) lniciativa: Do Poder Executivo, de caráter reservado, sendo ela privativa e indelegável (art. 84, XXII, 61, §1º, II, b); (85, II a VI, e Art. 166, §62). Observa-se que o projeto de Lei Ordinária de iniciativa do Presidente da República, deverá ser enviada ao Congresso Nacional, que de regra deveria ser iniciada a votação na Câmara dos Deputados (art. 64, CF), no art.166, caput, prevê a apreciação pelas duas casas na forma do Regimento Comum (Regimento do Congresso Nacional - Resolução n.º 1, de 1970-CN), que por sua vez determina a apreciação conjunta, em plenário, das leis orçamentárias, valendo destacar também a previsão do art. 48, II, que determina dentre as apreciações do Congresso Nacional a apreciação das Leis Orçamentárias.
Obs. 1: A omissão do Chefe do Executivo no que diz respeito ao envio da proposta de leis orçamentária constituirá crime de responsabilidade, conforme a legislação: Lei n.º^ 1.079/1950 - Presidente e Governador e Decreto-Lei n.º 201/1967- Prefeito. Neste caso, aplica-se o previsto no are. 32 da Lei 4.320/64 que considera como proposta a Lei do Orçamento vigente, logicamente que uma situação como esta não atende aos interesses de planejamento.
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1º ANO DO MANDATO SEGUINTE
4º ANO DO4º ANO3º ANO2º ANO1º ANO PPA ANTERIOR
4º ANO3º ANO2º ANO1º ANO
Obs. 2: Possibilidade de Projetos de Lei por iniciativa popular na forma prevista no artigo art. 61, §2º ambos da Constituição Federal, não se aplica ao caso das leis orçamentárias pois a próprio texto constitucional determina que a competência para apresentação dos projetos de lei é privativa do Presidente.
2 º) Apreciarão - Discussão e votação: Como dito a apreciação (ato de discutir e votar) será conjunta pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara e Senado), porém, a contagem dos voto ocorrerá em separado, nos termos de art. 43 do mencionado Regimento: " nas deliberações, os votos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal serão sempre computados separadamente ". Logo, se uma das casas decidir pela não aprovação, ou seja a não obtenção da maioria simples, implicará na rejeição da matéria.
Portanto, consoante art. 166 e 48, II da CF temos que apreciação dos projetos de lei do PPA, LDO e LOA e Créditos Suplementares e Especiais deverão ser discutidos e votados atendendo ao procedimento acima.
No que diz respeito aos Créditos Extraordinários, exatamente por serem excepcionais, carecem de procedimento próprio, além de terem como instrumento de abertura de tal crédito de Medida Provisória, consoante alteração promovida pela EC n.º 32/01 ao art. 62, sendo inovações mais importantes as que seguem:
- A MP deverá ser inicialmente encaminhada à Comissão Mista de Deputados e Senadores (art. 62, §9).
A deliberação diferentemente do que temos em regra determinado pelo Regimento, será separada, em cada uma das casa do Congresso Nacional (art.62, §5º^ e 9º);
Antes da deliberação sobre as MPs, deverá haver uma análise sobre a constitucionalidade das mesmas pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ).
Além destas modificações trazidas ao art. 62, trouxe a EC n.º 32 como forma de preservar as funções constitucionais do Poder Legislativa a vedação da adição de medidas provisórias que versem sobre PPA, LDO, LOA e Créditos adicionais, ressalvada, como dita acima, a possibilidade de edição de MPs para abertura de creditos adicionais extraordinários.
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2 - O art. 57, § 2º que determina que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO, reforçando assim a ideia de que não pode ser rejeitada.
3 - No que diz respeito à LOA, não se pode dizer a mesma coisa, pois a CF expressamente prevê a possibilidade de rejeição no art. 166, §8: "Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com a prévia e específica autorização legislativa”. 4 - A não devolução da Lei Orçamentária para o Poder Executivo não é regulada pelo ordenamento jurídico atual quando sob a égide da Constituição Federal de 1967/69 poderia o Executivo promulgar o seu projeto como lei, como dito, a atual CF silenciou a respeito.
3º) Emendas parlamentares
Seria uma modificação ao projeto inicial, alterando a sua composição, como veremos a seguir as emendas poderão ocorrer em todas as leis orçamentárias, podendo ser apresentadas como alteração do texto, da receita ou da despesa, senão vejamos.
a. Emendas ao PPA: são possíveis, apesar da omissão constitucional, fazendo-se uma interpretação sistêmica da Lei Maior, encontra-se resposta no art. 63, verbis:
Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:
l - nos projetos de iniciativa exclusiva de Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º^ e § 4°;
Deduz-se que a emenda ao projeto de lei do PPA é possível, desde que não haja aumento de despesa, mas o desinteresse pelo PPA é notório, pois a execução de despesa se dá pela LOA, sendo importante destacar o que estabelece o Art. 167 da constituição:
"Art. 167. São vedados: l - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;"
b. Emendas ao Projeto da LDO: além de se aplicar o art. 63 da CF, como vimos acima, devem obediência ao que determina o §4º do art. 166:
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"§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual”. c) Emendas ao Projeto da LOA: são as mais disputadas pelos parlamentares, por motivos políticos óbvios. As emendas serão apresentadas na Comissão Mista de planos.
Orçamentos Públicos e Fiscalização, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. Diante da exigência da matéria que versar sobre orçamento e suas emendas parlamentares irem para votação em plenário, não poderá ser aplicados o art. 58, §2º, da CF/88 , que dispensa de votação em plenário de determinados projetos de lei, ipsis literis:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação. § 1º - Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa. § 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe: I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa; Obs. : Ler o tópico que fala sobre a iniciativa dos projetos de leis orçamentárias.
- Espécies de Emendas:
Existem dois tipos de emendas: a) de Texto (Emendas de redação): Correção de erros e omissões, ou ainda para dar maior clareza e precisão ao texto apresentado; b) modificativas, que são aquelas que irão alterar dispositivos do projeto de lei, redefinindo receitas ou despesas. A Constituição Federal trata do assunto no inciso III, do § 3º, do art. 166, que se reproduz:
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: III - sejam relacionadas:
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