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PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula Demonstrativa
Olá, Concurseiros!
A disciplina de Administração Pública tem se tornado cada vez mais comum em concursos públicos, e isso vale também para os concursos dos diversos tribunais existentes no país, como os tribunais federais, tribunais do trabalho, tribunais eleitorais, entre outros. Por isso decidimos lançar este curso de Administração Pública, focando nesses concursos. Selecionamos os temas mais cobrados e organizamos este curso teórico e de questões comentadas.
O curso é composto de 10 aulas, além desta aula demonstrativa, e ocorrerá no seguinte cronograma:
Aula Demonstrativa : Modelos teóricos de Administração Pública: patrimonialista, burocrático e gerencial.
Aula 01 – 01/04 : Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e culturais.
Aula 02 – 08/04: Organização administrativa. Centralização. Descentralização. Desconcentração. Órgãos Públicos. Administração Indireta. Autarquias. Fundações Públicas. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Ética na Administração Pública: Código de Ética do Servidor Público Federal (Decreto nº 1.171/94)
Aula 03 – 15/04 : Processo organizacional: planejamento, direção, comunicação, controle e avaliação. Características básicas das organizações formais modernas: tipos de estrutura organizacional, natureza, finalidades e critérios de departamentalização. Cultura e clima organizacional.
Aula 04 – 22/04: Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais.
Aula 05 – 29/04 : Novas tecnologias gerenciais: reengenharia e qualidade; impactos sobre a configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestão.
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Aula 06 – 06/05 : Planejamento e gestão estratégica. Balanced Scorecard e mapa estratégico. Planejamento estratégico no Judiciário Brasileiro: Resolução nº 70/2009 do Conselho Nacional de Justiça.
Aula 07 – 13/05 : Excelência nos serviços públicos. O paradigma do cliente na gestão pública. Gestão de resultados na produção de serviços públicos. Tecnologia da informação, organização e cidadania. Governo Eletrônico.
Aula 08 – 20/05: Gestão de pessoas. Gestão por competências. Motivação.
Aula 09 – 27/05 : Avaliação de desempenho. Administração de materiais e contratos.
Aula 10 – 03/06 : Noções de elaboração, análise, avaliação e gerenciamento de projetos.
O curso será Teórico e de Exercícios. Isso significa que as aulas serão compostas por uma parte expositiva do conteúdo e por outra em que haverá resolução de questões. Como o curso será focado nos concursos de tribunais, serão priorizadas questões desses concursos, pois o objetivo é vermos questões com um grau de dificuldade semelhante ao que vocês irão encontrar pela frente. Porém, em alguns conteúdos que não são muito cobrados, poderão ser vistas questões de concursos de outros órgãos. Serão vistas questões da Fundação Carlos Chagas e do CESPE, bancas que são usadas pela maior parte dos tribunais.
Sempre que vocês tiverem dúvidas, utilizem o fórum no site do Ponto, pois ele é uma das ferramentas mais importantes no aprendizado. Mesmo que não tenham uma dúvida específica, consultem ele periodicamente para darem uma olhada nas dúvidas dos colegas, que muitas vezes podem ajudar vocês a entenderem melhor o assunto.
Agora, vou me apresentar. Sou Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União. Já fui Analista Tributário da Receita Federal do Brasil e escriturário da Caixa Econômica Federal, além de ter trabalhado em outras instituições financeiras da iniciativa privada. Sou formado em jornalismo e tenho especialização em Orçamento Público. Sou professor de disciplinas como Administração Pública, Ciências Políticas e Políticas Públicas, tendo dado aulas em cursinhos de Brasília, Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba e Cuiabá.
Nesta aula demonstrativa, vocês poderão ter uma ideia de como será nosso curso. Espero que gostem e que possamos ter uma jornada proveitosa pela frente.
Boa Aula!
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
modelo burocrático o foco no controle, que deixa de ser a priori nos processos para ser a posteriori nos resultados. Podemos enxergar melhor essa evolução na tabela a seguir.
Patrimonialismo Burocracia Gerencial
- Tem origem nas sociedades patriarcais, em que a comunidade vivia ao redor do senhor e servia a este em troca de proteção.
- Esteve presente nas monarquias europeias absolutistas.
- O patrimônio público é confundido com o particular.
- Desenvolve-se com o surgimento do capitalismo e da democracia, como uma forma de proteção do liberalismo.
- Defende a separação do público e do privado, impondo limites legais a atuação da administração pública.
- Entra em crise a partir da década de 1970, devido à crise fiscal que teve origem nas duas crises do petróleo.
- É aplicada inicialmente pelos governos Thatcher no Reino Unido e Reagan nos EUA, no início dos anos 1980.
- Prega a redução das atividades estatais e a autonomia do gestor público
- Defende a mudança no foco do controle, do processo para o resultado
Até 1850 1850-1980 Depois de 1980
Antes de entrarmos em cada um desses modelos, é preciso que seja visto o que Max Weber chamou de tipos puros de dominação legítima, que constituem a base de cada um deles.
1.1 TIPOS P UROS DE D OMINAÇÃO
Max Weber foi um pensador alemão. É difícil colocar ele em alguma ciência específica, pois seus estudos abrangeram áreas como a sociologia, a economia, o direito e a política. Esse autor é muito importante porque toda a base do estudo do modelo burocrático está em seus escritos. Não foi ele que criou esse modelo, mas foi um dos primeiros a analisá-lo, no início do Século XX, e seu trabalho teve grande repercussão.
Segundo o autor:
Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis.
Weber fala em “encontrar obediência”, ou seja, é preciso que a pessoa aceite a ordem do outro, que ela adote determinada conduta sem resistência. A dominação precisa que
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haja obediência, que a pessoa que recebe a ordem aceite a outra como alguém com o direito de lhe dar ordens, ou seja, que tenha legitimidade.
O conceito de legitimidade é muito importante dentro do conceito de dominação. Só há dominação se há legitimidade. É necessário que os detentores do poder possuam uma autoridade reconhecida como legítima.
Weber fala que “há três tipos puros de dominação legítima”. Quando ele fala em “puros”, ele se refere a “tipos-ideais”, ou seja, um recurso metodológico que o cientista utiliza toda vez que necessita compreender um fenômeno formado por um conjunto histórico ou uma sequência de acontecimentos. Estes tipos ideais não podem ser encontrados na realidade, eles não existem em seu “estado puro”, eles se situam apenas no plano da abstração teórica. O tipo ideal é uma abstração, através da qual as características extremas de um determinado fenômeno são definidas, de forma a fazer com que ele apareça em sua forma “pura”. Ideal não quer dizer que é bom, mas sim que está no mundo das ideias. Como o tipo puro é uma abstração, um extremo, nenhuma organização corresponde exatamente ao modelo puro de burocracia.
Weber descreve os tipos puros de dominação com base na origem de sua legitimidade, ou seja, com base no porquê das pessoas aceitarem as ordens. São três tipos: dominação tradicional, carismática e racional-legal.
Na Dominação Tradicional o critério para a aceitação da dominação é a tradição, ou seja, os valores e crenças que se perpetuam ao longo de gerações. Existe legitimidade porque as coisas sempre foram assim. O Rei governa o Estado porque seu pai era rei, assim como seu avô, seu bisavô, etc.
É um tipo de dominação extremamente conservador. Aquele que exerce a dominação tradicional não é simplesmente um superior hierárquico, mas um “senhor”, e seus subordinados, que constituem seu quadro administrativo, não são “funcionários”, mas servidores. Não se obedece a estatutos, mas à pessoa indicada pela tradição ou pelo senhor tradicionalmente determinado.
Na Dominação Carismática , a legitimidade tem origem no “carisma” do líder. As pessoas aceitam suas ordens e são leais ao senhor porque ele possui uma qualidade extraordinária. Weber define carisma como:
Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobre-humanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então
Weber trata a dominação como sinônimo de autoridade , por isso alguns falam em tipos puros de autoridade ao invés de tipos putos de dominação.
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Patriarcalismo: casos em que o poder é determinado pelo pertencimento a uma determinada família, normalmente sendo a dominação exercida por um indivíduo chefe da comunidade doméstica, determinado segundo regras de sucessão;
Sultanismo: forma de dominação no qual está calcada no “arbítrio livre” do governante, munido de um aparato administrativo próprio para fazer valer suas ordens, é um regime de governo autoritário onde o governante está presente em todas as instâncias de poder.
Feudalismo: forma de dominação baseada em um contrato de status, em termos de vassalo-suserano, regidos pelo sentimento de fidelidade pessoal entre ambos
Patrimonialismo: dominação exercida com base em um direito pessoal, embora decorrente de laços tradicionais, obedecendo-se ao chefe por uma sujeição instável e íntima derivada do direito consuetudinário – “porque assim sempre ocorreu”.
O patrimonialismo é uma forma de dominação tradicional. Na realidade, é ainda mais específico, é um tipo de dominação patriarcal, que é um tipo de dominação tradicional. Na dominação patriarcal, todo um grupo de pessoas está sujeito às ordens do senhor, dentro de uma autoridade doméstica. Não se incluem aqui apenas os filhos de sangue do senhor, mas toda a comunidade, que de alguma forma vive a seu redor e depende dele.
A partir do momento que há uma evolução dessas comunidades, aumentando a complexidade das tarefas que são desempenhadas, e tem início a descentralização do poder patriarcal, em que alguns grupos passam a ter maior responsabilidade e liberdade, surge a dominação patrimonial. Segundo Weber:
A este caso especial da estrutura de dominação patriarcal: o poder doméstico descentralizado mediante a cessão de terras e eventualmente de utensílios a filhos ou outros dependentes da comunidade doméstica, queremos chamar de dominação patrimonial.
Quando o soberano atua fora da esfera doméstica, ampliando sua dominação para outros territórios e pessoas, da mesma forma como ele age dentro dela, ocorre a formação estatal-patrimonial. A maior parte dos impérios continentais apresentou, até o início da Época Moderna, e ainda dentro dessa época, um caráter fortemente patrimonial
A administração patrimonial tem como objetivo principal satisfazer as necessidades pessoais do senhor. Não existe uma diferenciação entre o patrimônio público e o
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privado, sendo esta é a maior característica do patrimonialismo: a confusão entre as esferas pública e privada.
Desta forma, o príncipe administra os bens públicos como se fossem seus. Na realidade, naquela época pré-moderna, e inclusive ainda nos Estados Absolutistas, não havia patrimônio público. Havia o patrimônio real. Isso pode ser observado na atuação do quadro administrativo: o funcionário patrimonial mantinha uma relação puramente pessoal de submissão ao senhor, e sua posição diante dos súditos constituía nada mais do que o lado exterior dessa relação. A fidelidade do servidor não é com o interesse público, mas sim com o senhor.
Quando em contato com a população, o quadro administrativo pode agir arbitrariamente, da mesma forma que o senhor, desde que respeite a tradição e mantenha a obediência e a capacidade produtiva de seus súditos. O patrimonialismo consiste em administrar e proferir sentenças caso por caso, combinado o exercício discricionário da autoridade pessoal com a consideração devida pela tradição sagrada ou por certos direitos individuais estabelecidos, ou seja, arbitrariedade limitada pela tradição.
Segundo Weber, ao quadro administrativo da dominação tradicional, em seu tipo puro, faltam :
A competência fixa segundo regras objetivas; A hierarquia racional fixa; A nomeação regulada por contrato livre e ascenso regulado; A formação profissional (como norma); (muitas vezes) o salário fixo e (ainda mais frequentemente) o salário pago em dinheiro.
Não havia um salário fixo. Os funcionários patrimoniais, no início, se alimentavam na mesa do senhor e eram equipados a partir de seu guarda-roupa. Com o afastamento da comunidade doméstica, ocorria a criação das chamadas “prebendas”, cuja definição do dicionário é “ocupação rendosa de pouco trabalho”. Pode-se dizer que constituem um privilégio dos servidores que, ao representar o soberano em determinada comunidade, recebem o direito de se apropriar de parte dos bens públicos como uma renda própria.
Entre as formas de sustento do funcionário patrimonial, Weber insere: a alimentação na mesa do senhor; os emolumentos, que eram rendimentos provenientes das reservas de bem e dinheiro do senhor; terras funcionais; oportunidades apropriadas de rendas taxas ou impostos; e feudos.
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prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.
Como características do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pública contraposta à privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídico, a irracionalidade do sistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência intrínseca à corrupção do quadro administrativo. No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, o qual utiliza os bens públicos da forma que achar conveniente, particularmente em seu próprio benefício.
O patrimonialismo vai ser predominante até os Estados Absolutistas, ganhando força o modelo burocrático com o início das democracias liberais. Contudo, por mais que prevaleça a racionalidade do modelo burocrático, o patrimonialismo ainda se mantém forte dentro da administração pública. Até hoje existem práticas de apropriação dos bens públicos por interesses privados. Isso é bastante cobrado nos concursos.
1.3 B UROCRACIA
Vamos ver uma questão:
- (CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clássico de administração presente nas monarquias européias do século XIX.
A questão é certa. Muitos se confundem nessa questão porque ela fala em “burocracia patrimonialista”. Aí marcam errado porque o modelo característico das monarquias europeias do Século XIX era o patrimonialismo, e não a burocracia.
O PDRAE é um docume n to do Governo FHC, lançado em 1995, e que trazia a base da reforma gerencial que seria promovida. Veremos ele na aula que vem, mas ele é bem importante, vale à pena vocês darem uma lida. Está disponível no site: http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf
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Um ponto importante é sabermos distinguir entre a administração burocrática do modelo racional-legal de Weber e o termo burocracia. Este surgiu da junção da palavra francesa bureau (escritório) com a palavra grega krátos (poder) e é usado desde o século XVIII para se referir às repartições públicas. Assim, em alguns casos, quando for usado o termo “burocracia”, poder-se-á estar se referindo à administração pública e seus agentes, e não ao modelo racional-legal.
Em alguns casos, a expressão “burocracia patrimonial” se refere à passagem do modelo patrimonial para o burocrático. Havia certa racionalidade, pois era adotada uma hierarquia, regras que definiam os procedimentos, mas faltava ainda a impessoalidade.
Segundo Bresser-Pereira:
A administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e o privado eram confundidos. Nesse tipo de administração o Estado era entendido como propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a norma. Esse tipo de administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares, que surgem no século XIX. É essencial para o capitalismo a clara separação entre o Estado e o mercado; a democracia só pode existir quando a sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em que o controla.
Assim, a maior complexidade da sociedade, decorrente do surgimento do capitalismo industrial e do fortalecimento da democracia, tornou necessária uma administração mais racional e impessoal. O nascimento da burocracia se deu entre a segunda metade do século XIX e a primeira metade do século XX.
No patrimonialismo não havia regras claras na economia, esta era administrada de acordo com os interesses de alguns grupos. Contudo, o desenvolvimento do capitalismo e a industrialização passam a exigir um Estado impessoal, que não governe caso a caso, mas que obedeça ao princípio do universalismo de procedimentos, que defenda o tratamento igualitário perante a lei. A administração pública não deve fazer discriminações positivas ou negativas no atendimento aos administrados. É preciso que a administração siga critérios legais, racionais, e não pessoais.
Na questão seguinte temos uma definição de burocracia:
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Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, necessidade de muitas tramitações, apego exagerado a regulamentos, ineficiência, estamos pensando nos defeitos do sistema, ou ao que damos o nome de “disfunções” da burocracia. Por isso é muito importante vocês diferenciarem a teoria da prática. Na teoria, a burocracia é eficiente, se preocupa com os fins da ação governamental. Na prática, é ineficiente e se preocupa apenas com o controle dos processos, esquecendo dos resultados.
Na definição dos autores temos também a “divisão do trabalho”. Qualquer sistema social elementarmente organizado tem por base a divisão do trabalho, a especialização das funções. A estrutura organizacional pode apresentar uma especialização vertical – a hierarquia – e uma especialização horizontal, a divisão do trabalho, ou departamentalização. Em uma burocracia, esta divisão deverá ser feita racionalmente, ou seja, sistemática e coerentemente.
A partir de um detalhamento, Bresser e Motta chegam à outra definição de burocracia:
É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social em que há procura deliberada de economizar os meios para se atingir os objetivos.
Ato racional é aquele coerente em relação aos fins visados; ato eficiente ou produtivo é aquele que não só é coerente em relação aos fins visados, como também exige o mínimo de esforços, mínimo de custos, para um máximo de resultados.
Entre as principais vantagens da burocracia, proclamadas por seus criadores iniciais, estariam:
A racionalização da ação administrativa, numa era de expansão do Estado; Uma definição precisa de cargos e processos operacionais e a delimitação clara dos limites e responsabilidades de cada função; A continuidade da administração, estabelecendo mais claramente a diferença entre Estado e Governo; A erradicação dos princípios patrimoniais de poder.
Para Weber, o desenvolvimento de formas de associação “modernas” em todas as áreas (Estado, Igreja, exército, partido, empresa econômica, associação de interessados, união, fundação, e o que mais seja) é pura e simplesmente o mesmo que o desenvolvimento e crescimento contínuos da administração burocrática: o
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desenvolvimento desta constitui, por exemplo, a célula germinativa do moderno Estado ocidental. Para Weber:
A administração racional é por toda parte a mais racional do ponto de vista técnico-formal, ela é pura e simplesmente inevitável para as necessidades da administração de massas (de pessoas ou objetos).
Peter Evans & Rauch, num estudo com mais de 80 países, chegaram à conclusão que a substituição do modelo patrimonialista pelo burocrático foi uma condição não suficiente, porém necessária, para o desenvolvimento dos países no século XX. É possível dizer que sem uma administração pública baseada no mérito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades.
O grande instrumento de superioridade da administração burocrática é o conhecimento profissional. A administração burocrática significa: dominação em função do conhecimento; este é seu caráter fundamental especificamente racional. Além da posição de formidável poder devida ao conhecimento profissional, a burocracia tem a tendência de fortalecê-la ainda mais pelo saber prático de serviço: o conhecimento de fatos adquirido via execução das tarefas ou obtido via documentação.
1.4 C ARACTERÍSTICAS DAS O RGANIZAÇÕES BUROCRÁTICAS
As burocracias têm sua fonte de legitimidade no poder racional-legal, e não no poder patriarcal, patrimonial ou carismático. Mas, como se expressa essa racionalidade da burocracia? Como se distingue ela dos demais sistemas sociais que não têm por base o poder racional-legal? Bresser e Motta, procurando reduzir as organizações à sua expressão mais simples, afirmam que:
São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente.
Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas características:
Formalidade
O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as
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Impessoalidade
O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por uma abstração, os escritórios ou os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas na medida em que elas ocupam os cargos. Isso salienta o caráter estritamente impessoal do poder de cada indivíduo, que não deriva da personalidade do indivíduo, como acontece na dominação carismática, nem de uma herança recebida, como no poder tradicional, mas da norma que cria o cargo e define suas atribuições.
O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele diz que obedece ao princípio da administração sine ira ac studio , “sem ódio ou paixão”. Segundo Weber:
A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza, quanto mais completamente alcança as características específicas que são consideradas como virtudes: a eliminação do amor, do ódio e de todos os elementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao cálculo.
Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das burocracias refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais não burocráticos, os administradores são escolhidos de acordo com critérios eminentemente irracionais. Fatores como linhagem, prestígio social e relações pessoais determinarão a escolha. Já nas organizações burocráticas, os administradores são profissionais, que fazem uso do conhecimento técnico especializado, obtido geralmente através de treinamento especial. Aqui estamos entrando na terceira característica das organizações burocráticas.
Administradores Profissionais
As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que distinguem o administrador profissional.
Em primeiro lugar, ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma característica fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de grandes dimensões,
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nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial para o funcionamento eficiente. São necessários homens treinados para exercer as diversas funções criadas a partir do processo de divisão do trabalho. Seus conhecimentos, porém, não devem se limitar à sua especialidade. Participando de um sistema pródigo em normas, diretrizes e rotinas, eles devem conhecê-las perfeitamente. Às vezes, é no conhecimento destas normas que consiste sua especialização, quando se trata de administradores de baixo nível. Em relação aos administradores de topo, sua especialidade é simplesmente a de administrar. Eles não são especialistas em finanças, produção, pessoal. São generalistas, que podem conhecer um pouco mais um setor do que outro.
Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou principal atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, como o eram os nobres dentro da administração palaciana.
Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de administração e produção. Ele administra em nome de terceiros: em nome de cidadãos, quando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas, quando se trata de administrar uma sociedade anônima.
Podemos ainda falar de outros traços, como o fato de o administrador profissional desenvolver o espírito de fidelidade ao cargo, e não às pessoas. Ele passa a se identificar com a organização. Outro traço é a remuneração em forma de dinheiro, e não em forma de honrarias, títulos, gratidão, direito de participar da mesa do senhor. Além disso, ele é nomeado por um superior hierárquico, e não por eleições, as quais privilegiam características pessoais, emocionais, e não racionais. Por fim, seu mandato é dado por tempo indefinido, ele poderá ser promovido, despedido, transferido. Ele não tem a posse ou a propriedade do cargo, como ocorria no patrimonialismo, quando o cargo era considerado uma propriedade da pessoa, podendo ser vendido, trocado, passado como herança.
Vamos agora rever a definição de Bresser para a burocracia:
São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente.
Ele fala em três características, mas podemos observar nesta definição uma quarta característica: a tendência de aumento do controle por parte dos administradores.
No modelo burocrático, ocorre a separação entre a propriedade e a administração. O que ocorreu ao longo dos séculos XIX e XX é que as organizações deixaram de ser
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O problema político da burocracia estatal é crítico no seio do Estado. A dicotomia entre burocracia estatal e sistema político pode assumir formas que variam do insulamento burocrático da burocracia em relação ao sistema político, à captura clientelista predatória da política ou do sistema político em relação à burocracia. Nestes mesmos casos extremos cabem também situações de integração disfuncional, tais como alianças espúrias entre segmentos políticos e burocráticos em busca de rendas patrimoniais decorrentes de privilégios, proteção ou corrupção.
Para que a burocracia não sofra interferências externas, tanto dos políticos quanto da sociedade, muitas vezes ela se fecha e passa a atuar de forma isolada. O insulamento burocrático pode ser compreendido como um processo de proteção do núcleo técnico do Estado, que se responsabiliza pela consecução de determinados objetivos específicos, contra a interferência oriunda do público ou de outras organizações intermediárias. Segundo Edson Nunes,
O insulamento burocrático significa a redução do escopo da arena em que os interesses e demandas populares podem desempenhar um papel. Esta redução da arena é efetivada pela retirada de organizações cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espaço político governado pelo Congresso e pelos partidos políticos, resguardando estas organizações contra tradicionais demandas burocráticas ou redistributivas.
O insulamento burocrático pode ser visto de forma positiva, como para evitar a pressão de grupos de interesses poderosos, ou de forma negativa, quando os burocratas deixam de ouvir a sociedade, reduzindo a participação desta no processo decisório.
No sentido inverso do insulamento burocrático está o engolfamento social, que é o alto grau de penetração de alguma organização no mundo político e social. Não é a penetração dos grupos na burocracia, mas sim a penetração da burocracia na sociedade.
1.5 D ISFUNÇÕES E C RISE DA B UROCRACIA
A administração burocrática trouxe uma série de avanços em relação à administração patrimonialista, dentre eles a impessoalidade, a racionalidade, o mérito, a profissionalização, o controle. No entanto, surgiram uma série de problemas, que a doutrina convencionou chamar de disfunções da burocracia, entre elas a rigidez e a lentidão.
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O excesso de burocratização, de formalismo e despersonalização, é a principal origem das disfunções da burocracia. Esse excesso resulta na concepção popular de burocracia como um sistema ineficiente, dominado pela “papelada” e por funcionários de mentalidade estreita, incapazes de tomar decisões e pensar por conta própria.
As disfunções mais comumente listadas são as seguintes:
a) Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos: as normas e regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. A primeira consequência desse processo de formalização, especialmente quando levado a extremos, é tornar o simples emaranhado de normas uma especialidade. O funcionário burocrático torna-se um especialista, não por possuir conhecimentos profissionais em determinado setor que interesse diretamente à consecução dos objetivos da organização, mas simplesmente porque conhece perfeitamente todas as normas que dizem respeito à sua função. O conhecimento dessas normas torna-se, então, algo muito importante, e, daí, para se transformar tais normas, de meios que são, em objetivos, há apenas um passo.
b) Desenvolvimento, entre os funcionários, de um nível mínimo de desempenho: O respeito às normas passa a ser tão importante que o desempenho torna-se secundário. Quando os funcionários subordinados percebem que seu superior preocupa-se exclusivamente com a observância das normas estabelecidas, eles verificam também que existe certa margem de tolerância e que, desde que se mantenham dentro dessa margem, poderão reduzir seu desempenho ao mínimo, permanecendo, ainda assim, seguros.
c) Excesso de formalismo e de papelório: há a necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito. Deriva diretamente do excesso de formalismo, do princípio de que tudo o que ocorre em uma organização deve ser documentado. O problema consiste em determinar o ponto em que o emprego desses documentos deixa de ser necessário e transforma-se em “papelada”
d) Resistência a mudanças: o funcionário da burocracia está acostumado em seguir regras, com isso sente-se seguro e tranquilo, resistindo a possíveis mudanças.
e) Despersonalização do relacionamento: como vimos na característica da impessoalidade, a administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”. O problema é que as pessoas passam a se relacionar de forma impessoal, pois
