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Administração Pública

TCE-PE

Organização do Estado e

da Administração Pública

Livro Eletrônico

Organização do Estado e da Administração Pública Prof. Vinicius Ribeiro

S UMÁRIO

Apresentação .............................................................................................

1. Evolução da Administração Pública ............................................................ 1.1. Modelos Teóricos ............................................................................... 1.2. Detalhando o Gerencialismo ................................................................ 13
2. Gestão Pública x Gestão Privada ............................................................. 29
3. Organização da Administração Pública ..................................................... 39 3.1. Órgão ............................................................................................ 48 3.2. Outros Aspectos da Organização ........................................................ 51
4. Resumo da Aula.................................................................................... 62 Bibliografia .............................................................................................. 65 Questões de Concurso ............................................................................... 66 GABARITO ............................................................................................... 82

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Eu imagino que você esteja reunindo todo o material de estudo para o(s) con- curso(s) pretendido(s). Sendo assim, é hora de fazer um planejamento realis- ta dos estudos até o dia da prova. Calcule o tempo diário médio de estudos, reúna os materiais que vai utilizar e... Comece!!! Os professores adoram colocar frases motivacionais nos seus cursos. Eu tenho uma particularidade: gosto de colocar algumas brincadeiras para quebrar o gelo. Permita-me:

Fala, papito, vamos pra night !!! Esse lance de estudar para concurso é uma perda de tempo!!!

Sabe de nada, inocente!!!

Agora vamos ao que interessa!!!

Como será o curso, professor?

O foco deste curso, ministrado em 09 aulas, é capacitá-lo para resolver a pro- va de Administração Pública do TCE-PE.

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Meu objetivo aqui é fazer com que você acerte as questões desta disciplina e que isso contribua para a sua aprovação no concurso... Este curso de teoria e exercícios comentados tem como foco a banca do concur- so: CESPE. Praticaremos várias questões dessa banca para que você fique craque na CESPE!! Estudar de forma correta é fundamental. O candidato precisa ser organizado, traçar metas realistas e cumpri-las. Depois é só fazer a prova e esperar a sua medalha que, na verdade, é um belo crachá!!!! Muitos alunos me questionam sobre a necessidade de leituras complementares... A minha resposta: depende do nível e da disponibilidade de cada um. O edital será todo abordado em nossas aulas. De qualquer forma, ao final da aula, está citada a bibliografia básica. Aprofundando ou não em livros, é fundamental que o aluno diversifique seus estudos com as outras matérias do certame. É essencial que o candidato não deixe de lado aquela matéria na qual possui um conhecimento prévio, mas não suficiente para gabaritar. Opte por estudar umas três matérias (direito, português, administração ge- ral) ao longo do dia. No outro dia, você estuda outras três !! Assim, você vê um pouco de todas as matérias do edital em poucos dias, deixando sempre a cabeça fresquinha com os mais variados conhecimentos. A estrutura da aula será a seguinte: exposição da teoria combinada com a resolução de questões... Ao final da aula, coloco mais questões para você praticar !!! Fórum! O fórum de dúvidas é um importante mecanismo de aprendizado e de valorização do aluno...

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1. Evolução da Administração Pública

1.1. Modelos Teóricos

Vamos entender a evolução da Administração Pública no Brasil e no mundo, que começa no patrimonialismo, passa pela burocracia e culmina no que chamamos de gerencialismo.

Administração Pública Patrimonialista

Dentro da classificação da Administração Pública, a primeira delas, na ordem cronológica, é a patrimonialista, também chamada de clássica. O patrimonialismo é considerado uma privatização (rent-seeking) do Estado para o príncipe e seus nobres. Nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas, o aparelho do Estado é considerado uma extensão do poder do soberano. Há uma “confusão” entre o que é de quem. Os servidores possuem status de nobreza real, sendo seus cargos cha-

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A res publica (coisa pública) não se diferencia das res principis (coisa do prínci- pe). O rei e os nobres não distinguem se o fax é da repartição ou da sua casa. Tudo bem: não existia fax naquela época. Mas, alguém deve estar pensando que já viu esse filme, e um filme tão atual quanto “A Era do Gelo 4”. Pois é, podemos afirmar que o patrimonialismo perdura nos dias de hoje, não é? Importante destacar que, no Brasil, mesmo com a Proclamação da República em 1889, esse modelo continuou vigente por algumas décadas. A república do “café (São Paulo) com leite (Minas Gerais – um belo estado)” manteve a estrutura patrimonialista, com uma democracia bastante incipiente, rudimentar. Vejamos o quadro abaixo. Administração Pública Patrimonialista

• Momento histórico: monarquia;
• Agentes: rei, nobres;
• Privatização do Estado e democracia fraca;
• Preocupação com controle: nota “0”;
• Corrupção e Nepotismo: nota “10”;
• Cargos como prebendas ou sinecuras: benefícios fáceis, sem esforços, troca de favores;
• Res publica = res principis (coisa pública = coisa do príncipe).

Administração Pública Burocrática

No mundo, a administração burocrática surge na segunda metade do século XIX, no auge do Estado Liberal. O objetivo era combater o nepotismo e a corrup- ção, entraves para o capitalismo, para o desenvolvimento dos mercados. Trata-se do modelo racional-legal. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para Nome do Concurseiro(a) - 000.000.000-00, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.

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1. (ESAF/SMF-RJ/2010) No Brasil, o modelo de administração burocrática: a) atinge seu ápice ao final da década de 1950, com a instalação do Ministério da Desburocratização. b) emerge nos anos 1930, sendo seu grande marco a criação do DASP. c) permanece arraigado, em sua forma weberiana, até nossos dias, sendo esta a razão da falência do modelo gerencial. d) deve-se mais à política do café com leite que ao início do processo de industria- lização. e) foi completamente substituído pelo modelo gerencial implantado ao final do sé- culo XX^1. (^1) Letra b. Vejamos por item: a) Questão de lógica. Como o ápice da burocracia ocorreria com o Ministério da DESburocratização?; b) nossa resposta. O DASP, criado na década de 30, era o responsável, por exemplo, pela realização dos concursos públicos no país; c) falar que está arraigado é exagerado. Características per- manecem, mas é o modelo gerencial que prevalece hoje, pelo menos na teoria; d) característica do patrimo- O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para Nome do Concurseiro(a) - 000.000.000-00, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,nialismo; e) Não podemos falar que a substituição foi completa. Os modelos convivem entre si. a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.

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2. (ESAF/MF/2014) A dominação burocrática proposta por Weber estabeleceu os seguintes atributos da organização racional-legal, exceto: a) A concentração do trabalho b) A hierarquia c) A existência de regras gerais de funcionamento. d) A separação entre propriedade pessoal e organizacional e) A seleção de pessoal com base em qualificação técnica^2.

Administração Pública Gerencial/Sistêmica – Nova Gestão Pública

Após a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), o mundo e o Brasil passaram a “aumentar” o Estado, com o intuito de prover o cidadão de mais serviços, como saúde, educação, previdência social. Essa expansão do Estado gerou um “incha- mento” da máquina pública. Chegou um momento em que os contribuintes ( tax payers ) percebem a quantidade de tributos pagos e a baixa qualidade do serviço público. Bem atual, não é? Bem semelhante ao “vem pra rua” de 2013. Juntamente com a expansão do Estado após 45, o desenvolvimento tecnológico e a globalização mundial foram marcas do final do século XX (anos 1900). Esses fatores (expansão do Estado, tecnologia e globalização) foram determinantes para deixar à mostra grandes problemas da burocracia. Uma coisa era controlar o Esta- do quando ele era pequeno, com tecnologia 0, sem muitas relações com o mundo. Outra coisa é você “engessar”, controlar algo grande, tecnológico e globalizado, concorda?

(^2) Letra a. A burocracia prega a hierarquia, as regras, a separação de propriedades e a seleção com base em questões técnicas. No entanto, ela não se caracteriza pela concentração do trabalho. Na verdade, outra O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para Nome do Concurseiro(a) - 000.000.000-00, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,característica da burocracia é a divisão/especialização do trabalho. a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.

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Importante destacar que não há um abandono da burocracia pelo gerencialismo. Esse tipo de administração também busca aproveitar conceitos importantes da ad- ministração burocrática. Não há total ruptura.

1.2. Detalhando o Gerencialismo

No estudo da evolução da Administração Pública (patrimonialismo, burocracia e gerencialismo), as diversas reformas que foram implantadas com vistas à admi- nistração gerencial são conhecidas como a Nova Gestão Pública – NGP ( New Pu- blic Management – NPM). E é nesse momento que se pode perceber claramente a evolução dos conceitos de eficiência, eficácia e efetividade (esses dois últimos se inserindo praticamente no mesmo momento). A NPM pode ser dividida em três diferentes momentos que ocorreram em di- versos países, tendo destaque na Grã-Bretanha, da saudosa Margaret Thatcher. Na terra da Rainha, essa NPM ficou conhecida como Managerialism. Vejamos um quadro ilustrativo.

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Alguns conceitos: Equidade: garantir o direito de todos com imparcialidade. Igualdade. Tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida das suas desigual- dades. Eu não posso tratar um deficiente físico como eu trato uma pessoa sem deficiência física. É preciso, por exemplo, construir rampas, disponibilizar estacio- namento exclusivo, etc. Eficiência: fazer certo as coisas. Utilizar os recursos da melhor maneira possí- vel, fazendo mais (produtos) com menos (insumos, mão de obra, recursos finan- ceiros), sem desperdícios. É ser produtivo, ter bom desempenho. Eficácia: fazer a coisa certa. É fazer o que é certo para se alcançar um objetivo. É o alcance dos objetivos. Efetividade: fazer o que tem que ser feito. É causar o melhor impacto possível com as ações, é alcançar resultados. Além de atingir o resultado, é preciso gerar benefícios à sociedade.

Sou eficiente se produzo um carro utilizando 5 pessoas, sendo que antes eu utilizava 10. Sou eficaz se produzo o carro planejado. Sou efetivo se o carro produzido gera impactos na sociedade, como a satisfação dos clientes ou a diminuição da emissão de poluentes.

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5. (ESAF/RECEITA FEDERAL/2009) Assinale a afirmativa correta. a) Algo não pode ser efetivo se não for eficiente. b) Tudo que é eficaz também é eficiente. c) Algo pode ser eficaz e não ser eficiente. d) Tudo que é efetivo também é eficiente. e) Algo não pode ser eficaz se não for eficiente^5.

As Bases do Gerencialismo

Dentro de um contexto de governos neoliberais da década de 80 do século pas- sado, com Ronald Regan, nos Estados Unidos, e sua amiga Margaret Thatcher, na Inglaterra, começam a ser implantados os ideários do gerencialismo. Embora o contexto inicial fosse neoliberal, logo se percebeu que o Estado Mí- nimo era inviável para o gerencialismo. A razão disso são as demandas cada vez maiores dos cidadãos por melhores e mais diversificados serviços, ou seja, as pes- soas não querem um Estado que apenas cuida da educação e da saúde. Em vez de um Estado Mínimo, a ideia passa a ser a de um Estado Menor, que ao menos regule determinadas atividades. Nesse formato, grande parte dos inves- timentos em infraestrutura e das prestações de serviços é realizada por parte da iniciativa privada. Ao Estado, cabe regular as atividades para garantir o bom fun- cionamento. Daí, surgem as agências reguladoras. As agências reguladoras são autarquias instituídas sob regime especial (apenas autarquias, se falarmos na esfera federal), criadas para regular o serviço público, fruto da privatização de alguns serviços. Com essas privatizações, criou-se a neces- sidade de regular o mercado, para não deixar simplesmente nas mãos da iniciativa privada. Daí, surgiram a ANATEL, ANAC, ANTAQ, ANA, ANTT, etc. (^5) Letra c. Vejamos os itens: a) a efetividade pode ser acompanhada de ineficiência; b) a eficácia também convive com a ineficiência; c) essa é a nossa resposta; d) não necessariamente. É possível haver efetividade O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para Nome do Concurseiro(a) - 000.000.000-00, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,convivendo com ineficiência; e) é posso alcançar meu objetivo sem ser eficiente, abusando dos recursos. a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.

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Diferente das agências reguladoras são as agências executivas: autarquias (ou fundações públicas de direito público ou privado) que recebem essa qualificação (de agência executiva). Para alcançarem esse status, as autarquias celebram um contrato de gestão com o ministério supervisor. Nesse contrato, são estabelecidos direitos e obrigações. As agências executivas ganham essa qualificação com o foco no alcance de re- sultados, é a chamada contratualização de resultados. Com a qualificação, essas agências passam a gozar de mais ampla autonomia gerencial, orçamentária e fi- nanceira. É uma via de mão dupla. Se, por um lado, há maior autonomia, por outro, existe a obrigação de atingir metas. Os motivos que fazem com que o poder público recorra à iniciativa privada resumem-se em fatores econômicos e culturais. De um lado, as despesas públi- cas aumentaram demasiadamente, passando a ser contestadas pelos contribuintes ( taxpayers ); a baixa produtividade do setor público em meio a uma interferência de objetivos sociais com os objetivos econômicos; as empresas passam a exercer pressão sobre os mercados públicos devido às suas estratégias de crescimento. Na outra ponta (cultural), temos as inovações tecnológicas (transporte e telecomuni- cação), que favorecem uma cultura de autonomia. Além desses problemas, existe a própria necessidade do sistema social de se renovar. Nesse contexto, a gestão pública passa a ser dominada pela incorporação de princípios de mercado, pelas teorias administrativas, por programas de qualidade que procuram elevar os níveis de produtividade das organizações públicas.

Gerencialismo Puro

Em um primeiro momento, o gerencialismo focou na eficiência, considerando o cidadão como um contribuinte ( taxpayers ), ou seja, aquele que financia o sistema. No Brasil, tão importante foi a eficiência que essa passagem da burocracia para O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para Nome do Concurseiro(a) - 000.000.000-00, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.

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Outras características do gerencialismo puro: aplicação de conhecimentos/teo- rias oriundas da iniciativa privada; foco na administração voltada para a mudança de cultura no setor público. Sabemos que essa mudança ainda não obteve êxito no Brasil, pois a fama do serviço público brasileiro remonta à época burocrática das- peana (do DASP). Com relação à eficiência, fundamental passou a ser o corte de custos: redução salarial, demissões, racionalização de processos, etc. Vejamos os problemas/críticas da primeira fase do gerencialismo:

Consumerism

Uma vez que o gerencialismo puro não melhorou a prestação dos serviços, sur- gem novas tendências que visam à efetividade, à qualidade no setor público. Nesse segundo momento, chamado de consumerism , a preocupação estende-se para a qualidade (efetividade). O usuário do serviço público agora é visto como um cliente/consumidor, em alusão aos termos utilizados nas empresas. A satisfação do cliente vira o foco e a qualidade do serviço, a ferramenta principal. No consumerism , funciona a lógica gerencial. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para Nome do Concurseiro(a) - 000.000.000-00, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.

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A ideia era fazer com que o setor público ficasse mais ágil e competitivo, des- centralizando serviços, implantando inovações para o atendimento ao público, in- centivando a competição entre os órgãos públicos. Essa descentralização é fundamental. É a partir dela que surge a Administração indireta e suas entidades. Fazendo a distinção: Administração direta são os Minis- térios e seus órgãos, ou as secretarias, no caso dos Estados e Municípios. A Admi- nistração indireta são as autarquias (IBAMA), fundações (IBGE), empresas públicas (CAIXA ECONÔMICA) e sociedades de economia mista (PETROBRAS). A utilização da Administração indireta é uma forma de descentralização, con- ceito do gerencialismo. Descentralizar é dar autonomia para essas empresas e autarquias criadas. Autonomia de decisão, o que acelera a execução, melhorando o serviço público. Já imaginou se tudo tivesse que passar pelos Ministros? Iria de- morar um pouco, não é?

É no consumerism que surge o paradigma do cliente na gestão pública. Assim, a partir da implantação da qualidade e da flexibilidade visando ao melhor atendi- mento possível, o conceito de cliente, até então utilizado somente nas empresas, é transportado para o setor público. Além da descentralização, que busca a proximidade entre o usuário dos serviços e a Administração Pública, são criados mecanismos para tentar evitar problemas com a execução dos serviços. Até então, não existia, no setor público, o conceito de competição. Uma vez sendo os serviços todos exclusivos, todos representando um monopólio, os consumidores não possuem alternativas para escolher. A ideia então é copiar as bases do funcionamento do mercado. O estímulo à concor- rência subsidia a qualidade dos serviços, já que aquele que estiver prestando um serviço de maneira insatisfatória perde espaço para serviços de qualidade. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para Nome do Concurseiro(a) - 000.000.000-00, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.