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INTRODUCCIÓN
En la presente investigación se mencionaran las formas con que cuenta el Estado para adquirir bienes, tanto por vías de Derecho Público como por vías de Derecho Privado, mismos que derivan, en su conjunto, de actos administrativos, y que dan como resultado la conformación del patrimonio del Estado, ya que, de diferentes maneras y formas, se incrementan los bienes cuyo titular es él en sus distintos niveles de gobierno. México ha reformado algunos artículos que tratan de estos temas, principalmente el artículo 27 Constitucional, en concordancia con temas de Derecho Internacional y buscando siempre proteger su patrimonio.
La actividad estatal exige un patrimonio. La ley reserva al poder ejecutivo el cuidado y manejo de los bienes que lo forman, de ahí que el régimen normativo al que se someten éstos constituya uno de los capítulos del derecho administrativo.
La noción de patrimonio estatal se distingue de la idea civilista de patrimonio, precisamente por su diferencia especifica. La universalidad de bienes, acciones y derechos del Estado cobra unidad por los fines a los que se orienta, y consecuentemente, se somete en cuanto a su adquisición, conservación, uso, aprovechamiento y disposición a reglas propias exorbitantes del derecho privado. El estudio del régimen patrimonial del Estado se ha dividido en dos partes: la referida a la situación legal de los bienes que integran el patrimonio
público, y la que alude a las vías de derecho a través de las cuales el Estado puede adquirir bienes.
REGIMÉN PATRIMONIAL DEL ESTADO MEXICANO
1. LOS BIENES PÚBLICOS
El primer párrafo del artículo 27 constitucional establece que: “la propiedad de tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación…”
El territorio es un elemento primordial del patrimonio público. Al declararse constitucionalmente la propiedad originaria de la nación sobre su territorio, se reconoce:
- El derecho de propiedad inalienable e imprescriptible que desde siempre la nación ha tenido sobre él.
- El derecho de regularlo jurídicamente (dominio eminente.)
La fórmula de la “propiedad originaria” ofrece más que un régimen patrimonial, la base para dictarlo.
- Incorporar al o desincorporar del dominio público de la Federación, un bien del dominio privado.
- Dictar reglas de policía, vigilancia y aprovechamiento de los bienes del dominio público y tomar medidas tendientes a obtener, mantener o recuperar la posesión de ellos.
- Anular administrativamente todos aquellos actos de las autoridades que perjudiquen o restrinjan los derechos de la nación sobre esos bienes. De acuerdo a la LOAPF (Ley Orgánica de la Administración Pública Federal), corresponde a la secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas intervenir en la adquisición, enajenación, destino o afectación de inmuebles federales, y elaborar y manejar tanto el registro de la propiedad federal como el inventario general de los bienes de la nación.
La secretaría de patrimonio y Fomento Industrial tiene a su cargo – según la propia LOAPF- la posesión, vigilancia, conservación o administración de los bienes de propiedad originaria, los que constituyen recursos naturales no renovables y los de dominio público y uso común que no estén expresamente reservados a otra dependencia.
Los bienes que forman parte del dominio público, pueden estar incorporados a él por naturaleza o por disposición de la autoridad. Estos últimos pueden enajenarse, previa su desincorporación.
En su artículo 2º la LGBN especifica que los bienes que forman el dominio público de la Federación, y son:
- Los de uso común. Pueden ser usados por todos los habitantes de la república, sin más restricciones que las establecidas en las normas legales o reglamentarias. Son bienes de uso común: el espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el derecho internacional; el mar territorial hasta una distancia de doce millas marítimas (22,224 metros); las aguas marítimas interiores, o sean, aquellas situadas en el interior de la línea de base del mar territorial o de la línea que cierra las bahías: las playas marítimas, la zona marítimo-terrestre, los cauces de las corrientes y los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional, las riberas y zonas federales de las corrientes, los puertos, bahías radas y ensenadas; los caminos, carreteras y puentes que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes establecidas en la Ley de vías Generales de Comunicación; las presas, diques y sus vasos, canales, bordos y zanjas construidos para la irrigación, navegación y otros usos de utilidad pública, con sus zonas de protección y derechos de vía o riberas: los diques, muelles escolleras, malecones y demás obras de los puertos cuando sean de uso público; las plazas, paseos y parques públicos cuya construcción o conservación esté a cargo del gobierno federal; los monumentos artísticos e históricos y las construcciones levantadas por el gobierno federal; los monumentos artísticos e históricos y las
de sustancias que constituyen depósitos minerales diversos de los componentes de los terrenos. El estado interviene en esas actividades a través del Consejo de Recursos Minerales y de la Comisión de Fomento minero, así como por conducto de empresas en las que la participación estatal mayoritaria debe ascender al 51% del capital social. A los particulares les es permitida la exploración y explotación mineras en los renglones que especifica la ley, aceptándose la inversión extranjera hasta un 49%; pero tratándose de concesiones especiales para la explotación de reservas mineras, esa participación sólo puede alcanzar el 34%.
En el Registro público de Minería –dependencia de la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial- han de inscribirse todos los actos y contratos relacionados con las actividades que constituyen el objeto de la ley reglamentaria citada.
Aguas:
Los bienes señalados en el párrafo V del artículo 27 constitucional son todas las aguas consideradas de propiedad nacional, algunas de ellas ya enumeradas como bienes de uso común.
A partir de la Constitución de 1917, la regulación jurídica de las aguas de propiedad nacional se ha intensificado. En 1926 se constituyó la Comisión Nacional de Irrigación, y tres más tarde, se expidió la Ley Federal de Aguas de Propiedad Nacional.
La vigente Ley Federal de Aguas regula la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas propiedad de la nación, incluidas aquéllas del subsuelo, libremente iluminadas mediante obras artificiales, a fin de que se reglamente su extracción, utilización y veda conforme lo exija el interés público.
La Suprema Corte de Justicia ha establecido jurisprudencialmente que: “…Son aguas de propiedad privada las que no reúnen las condiciones que las leyes fijan para considerarlas propiedad de la Nación, y sobre las cuales los ribereños han acreditado a sus derechos”.
Plataforma continental:
Finalmente, la facción IV del artículo 42 constitucional se refiere a la plataforma continental, así como a los zócalos submarinos de islas, cayos y arrecifes. Estos bienes han sido también tipificados como de uso común.
- Los bienes nacionalizados al clero, excepto los que no se hubieren destinado a la administración, propaganda o enseñanza de un culto religioso. De acuerdo a la ley expedida por el Presidente Juárez el 12 de julio de 1859, pasaron al dominio de la nación todos los bienes de las asociaciones denominadas iglesias. Esta disposición fue incorporada al texto constitucional en 1874, y subyace en el vigente. En 1940 fue expedida la Ley de Nacionalización de bienes, reglamentaria de
actividades de interés social o a cargo de asociaciones o instituciones privadas no lucrativas. Los bienes destinados a un servicio público por disposición de la autoridad –mediante un decreto del ejecutivo federal que los desincorpore del dominio público- pueden pasar al dominio privado, y consecuentemente, pueden ser enajenados.
- Los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos, muebles e inmuebles de propiedad federal. De acuerdo a la Ley federal sobre monumentos y zonas arqueológicos, artísticos e históricos y de las zonas de monumentos, son actividades de utilidad pública.
- Los terrenos Baldíos y los demás bienes inmuebles declarados por la ley inalienables e imprescriptibles. La ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y Demasías establece que son: Baldíos: los terrenos de la nación que no han salido de su dominio por título legalmente expedido y que no han sido deslindados ni medidos. Nacionales: los terrenos baldíos deslindados y medidos en los términos de la ley; los terrenos provenientes de demasías cuyos poseedores no las adquieran; y, los terrenos que recobre la nación por virtud de la nulificación de los títulos que respecto de ellos se hubieren otorgado, excepto cuando la nulificación se realice en los términos de la fracción XVIII del artículo 27 constitucional. Demasías: los terrenos poseídos por particulares con título primordial y en extensión mayor de la que éste determine,
encontrándose el exceso dentro de los linderos demarcados por el título y por lo mismo, confundido en su totalidad con la superficie titulada. Los terrenos baldíos son inalienables. El ejecutivo de la unión puede enajenar –a título oneroso o gratuito- los terrenos nacionales y las demasías. La ley prefiere a los poseedores, arrendatarios y primeros solicitantes –en ese orden- para que puedan adquirir terrenos nacionales. A diferencia de los bienes del dominio público, los del dominio privado son enajenables y prescriben en el doble de los plazos que establece el Código civil, aunque conservan la característica de inembargabilidad.
La LGB dispone que los bienes del dominio privado deben preferentemente destinarse al servicio de las distintas dependencias del gobierno federal, de los estados y municipios o de las instituciones públicas o privadas que contribuyan al beneficio colectivo, y en caso de que no sean adecuados para ese objeto, podrán enajenarse: en favor de entidades oficiales que tengan a su cargo resolver el problema de la habitación popular; para aplicar el importe de su enajenación a fin de adquirir otros inmuebles necesarios para atender servicios a cargo de dependencias federales; en favor de particulares que precisen disponer del inmueble, para crear, fomentar o conservar una empresa de beneficio colectivo; y, en los demás casos en que la enajenación se justifique por razones de interés general.
La enajenación de inmuebles de dominio privado no puede celebrarse por cantidad menor a la que se señale en avalúo de
concesión de bienes no crea, sin embargo, derecho real alguno en favor del concesionario y la autoridad administrativa puede dictar su nulidad, caducidad o rescisión. Además, la LGBN previene que la concesión puede terminar anticipadamente por causa de utilidad pública y mediante indemnización, a través de la figura del rescate. La LGBN remite a diversas leyes administrativas –como las reglamentarias del artículo 27 constitucional- para conocer el régimen jurídico al que se sujeta el otorgamiento y explotación de las concesiones; pero dispone además que el ejecutivo tendrá en todo caso el derecho a negar la concesión: si el solicitante no cumple con los requisitos legales, si se creare un acaparamiento contrario al interés social o bien, si la federación decide explotar esos recursos o crear reservas nacionales.
FORMAS DE ADQUISICIÓN DE BIENES POR PARTE
DEL ESTADO.
Dentro de los diversos procedimientos de derecho público, a través de los cuales el Estado puede adquirir bienes, se encuentran: la expropiación, la requisición, el decomiso y la nacionalización.
La expropiación es un procedimiento administrativo en virtud del cual el Estado adquiere propiedad de bienes de particulares por razones de utilidad pública y mediante indemnización, según lo dispone el párrafo segundo del artículo 27 constitucional.
Son objeto de la expropiación, tanto los bienes inmuebles como los muebles. Destacan como sus elementos más importantes: la
El derecho de expropiación, ocupación o limitación de dominio debe publicarse y notificarse personalmente al interesado, el cual, hasta ese momento, conoce del procedimiento.
La suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que: “ en materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el arículo 27 de la propia Carta Magna”.
La Constitución de 1857 ordenó que la expropiación sólo procedería previa indemnización, en tanto que nuestra ley fundamental vigente dispone que se hará mediante indemnización.
