¡Descarga Silencio Administrativo Negativo: Defensa contra Inacción en Venezuela y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS
PRÁCTICAS ADMINISTRATIVAS
UNIDAD II
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
El procedimiento de constitución del acto administrativo solo opera para actos administrativos de efectos particulares. Los recursos administrativos son la concreción del principio de la auto tutela es una auto revisión. La auto tutela administrativa de los recursos de la administración pública puede resolver sobre el mérito o la oportunidad. Primeo es el recurso de reconsideración y luego se debe interponer el recurso jerárquico. Recurso de queja se impugna la actuación del funcionario. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: Constituye la cristalización de la auto tutela. Los recursos administrativos deben ser presentados por escrito y cumplirse los requisitos del artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos: cuando el procedimiento se inicie por solicitud de persona interesada en el escrito se deberá hacer constar: 1°- El organismo al cual está dirigido. 2°-La identificación del interesado, y en su caso, de la persona que actúe como su representante con expresión de los nombres y apellidos, domicilio, nacionalidad, estado civil, profesión y número de cedula de identidad o pasaporte. 3°-La dirección de lugar donde se harán las notificaciones pertinentes. 4°-Los hechos, razones y pedimentos correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de la solicitud. 5°-Referencia a los anexos que lo acompañan, si tal es el caso. 6°-Cualquiera otras circunstancias que exijan las normas legales o reglamentos. 7°-La firma de los interesados. CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS:
- De reconsideración
- Jerárquico
- De revisión
- De queja Van a impugnar el acto administrativo.
- Recurso de Reconsideración: ante que autoridad se interpone? El recurso de reconsideración el primer medio de impugnación para atacar la validez del acto administrativo, este recurso prela sobre el jerárquico; se denomina así porque se plantea frente a la autoridad que dicto el acto administrativo. Articulo 85 L.O.PA: los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefinición o la prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos. ¿Cuándo un acto pone fin a un procedimiento? Se refiere al acto administrativo que ya está decidido, el acto administrativo es la decisión, sobre este se interponen los recursos. El acto que Cause indefinición o la prejuzgue como definitivo, es aquel acto administrativo que no deja que el interesado se defienda, este es un acto recurrible. El recurso de reconsideración se interpone ante la propia autoridad o funcionario que dicto el acto. Requisitos para interponerlo ¿Cómo se interpone? Todo recurso administrativo se interpone siempre por escrito cumpliendo las formalidades del artículo 49 de la L.O.P.A. y los requisitos del decreto ley de simplificación de trámites administrativos, debe interponerse en tiempo hábil ya que es un lapso de caducidad. Objeto del recurso: es impugnar un acto administrativo de efectos particulares, ilegalidad, merito u oportunidad. El recurso de reconsideración vale también para el jerárquico, se opone por ilegalidad y por merito u oportunidad. Lapso de interposición y de decisión: el artículo 94 en consideración con el artículo 91 de la L.O.P.A. habla de 15 días hábiles para interponer el recurso y se comienza a contar el día siguiente de la notificación, este lapso es de caducidad, si no se interpone la persona pierde el derecho. Para decidir hay una variante 15 días hábiles siguientes luego de presentado el recurso, este lapso varia, en algunos casos son 15 días y en otros son 90 días hábiles; en el artículo 92 de la L.O.P.A. varía de acuerdo a la jerarquía del funcionario que tomo la decisión. El termino ministro se debe entender como el funcionario de la más alta jerarquía del órgano. Articulo 94 L.O.P.A. El recurso de reconsideración procederá contra todo acto administrativo de carácter particular y deberá ser interpuesto dentro de los 15 días siguientes a la notificación del acto que se impugna, por ante el
RECURSO DE REVISIÓN:
Es de carácter extraordinario, autónomo e independiente. Solamente opera sobre actos administrativos definitivamente firmes, firmes es que en principio es irreversible. Es autónomo porque no depende de la interposición previa del recurso jerárquico, tiene su existencia propia, es independiente porque tiene motivos específicos que obligan a la administración pública al conocimiento de ese recurso y tiene un lapso de interposición variable de 3 meses y un lapso de decisión de 30 días, solo procede para actos administrativos de efectos particulares. Artículo 97 L.O.P.A. el recurso de revisión contra los actos administrativos firmes podrán intentarse ante el ministro respectivo en los siguientes casos: 1.) Cuando hubieren aparecido pruebas esenciales para la resolución del asunto, no disponibles para la época de la tramitación del expediente. 2.) Cuando en resolución hubiere influido en forma decisiva, documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial definitivamente firme. 3.) Cuando la resolución hubiere sido adoptada por el cohecho, violencia, soborno u otra manifestación fraudulenta y ello hubiere quedado establecido en sentencia judicial definitivamente firme. Estas son las tres causales para el recurso de revisión y son causales laxativas, fueras de estas causales no opera el recurso de revisión. No ha debido ningún caso del segundo ordinal por lo engorroso. La administración pública no tiene facultad para declarar que una declaración o documento es falso esto lo declara es un juez y el juicio de tachas de testigos es un juicio costoso y engorroso. En el tercer ordinal cuando el funcionario toma la decisión por cohecho significa que es un fraude, violencia, soborno, desviación de poder, la decisión del juez debe haber adquirido autoridad de cosa juzgada. Articulo 98 L.O.P.A. el recurso de revisión solo procederá dentro de los 3 meses siguientes a la fecha de la sentencia a que se refieren los numerales 2 y 3 del artículo anterior o de haberse tenido noticia de la existencia de las pruebas a que se refiere el numeral 1 del mismo artículo. RECURSO DE QUEJA: Es la denuncia de una conducta irregular del funcionario, no impugna la ilegalidad, se denuncia es la conducta irregular de un funcionario público que está actuando de manera distinta a lo establecido en la ley, no requiere trámite complicado y no requiere lapso de interposición. Articulo 3 L.O.P.A. los funcionarios y demás personas que presten servicios en la administración pública están en la obligación de tramitar los asuntos cuyo conocimiento les corresponden y son responsables por las faltas en que incurran.
Los interesados podrán reclamar ante el superior jerárquico inmediato del retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier procedimiento, trámite o plazo, en que incurrieren los funcionarios responsables del asunto. Este reclamo deberá interponerse en forma escrita y razona y será resuelto dentro de los 15 días siguientes. La reclamación no acarreara la paralización del procedimiento, ni obstaculicen la posibilidad de que sean subsanadas las fallas u omisiones. Si el superior jerárquico encontrare fundado el reclamo, impondrá al infractor o infractores la sanción prevista en el artículo 100 de la presente ley sin perjuicio de las demás responsabilidades y sanciones. SISTEMA NORMATIVO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, entre las instituciones novedosas que ha establecido, está la del denominado silencio administrativo negativo, o en otras palabras, el establecimiento de una presunción de negación de la solicitud o recurso, cuando la Administración no resuelve expresamente en un lapso de tiempo determinado. En efecto, la Ley Orgánica en su artículo 2º, concreta el derecho de petición establecido en la Constitución, y obliga a los funcionarios a decidir las instancias o peticiones, es decir, a dar oportuna respuesta a los administrados. A tal efecto, la Ley Orgánica prevé, en varios de sus artículos, lapsos concretos dentro de los cuales deben resolverse por la Administración, las solicitudes y recursos. Sin embargo, estas previsiones, no eran suficientes para garantizar la oportuna respuesta a que tienen derecho los administrados. Era necesario prever medios o garantías jurídicas de protección a los administrados contra el silencio de la Administración, el cual hasta ahora, había sido incontrolado e incontrolable. De allí que el artículo 4º de la Ley haya establecido la figura del silencio administrativo negativo, a cuyo efecto prevé lo siguiente: “En los casos en que un órgano de la Administración Pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en contrario. Esta disposición no releva a los órganos administrativos, ni a sus personeros, de las responsabilidades que le sean imputables por la omisión o la demora”. Ahora bien, esta norma requiere, en nuestro criterio, de una adecuada interpretación, dentro del contexto general de la Ley Orgánica. Esta, en efecto, es una Ley que regula básicamente, un conjunto de derechos y garantías de los administrados frente a la Administración, por los que el artículo 4º debe ser interpretado, también, en el sentido de haber consagrado una garantía más para
Procedimientos Administrativos, la consecuencia del derecho de petición, es la obligación para la Administración de dar “oportuna respuesta”, y de esta obligación, no puede eximirla ni la Ley Orgánica ni ninguna otra Ley. El silencio administrativo, por tanto, es una garantía que aun sin decisión expresa, el interesado pueda defenderse y tener acceso, por ejemplo, a la jurisdicción contenciosa administrativa, y no un medio para que la Administración se libere de su obligación de decidir, la cual tiene su fuente en la propia Constitución. Por tanto, a pesar del transcurso de los lapsos que la Ley Orgánica impone a la Administración para decidir las solicitudes y recursos, “no sólo la Administración puede, sino que debe resolver expresamente; no sólo goza de competencia para actuar, y de facultad para hacerlo, sino que está obligada a ello; obligación que, incluso puede dar lugar a la correspondiente responsabilidad”. Y tan ello es así en nuestro ordenamiento jurídico, que la propia Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos impone a la Administración y sus funcionarios la obligación de tramitar los escritos cuyo conocimiento le corresponda y de resolver las instancias y peticiones que le dirijan los interesados; haciendo a los funcionarios responsables de las omisiones o demoras. Por otra parte, el parágrafo único del artículo 4º de la Ley Orgánica dispone que la reiterada demora en decidir que dé lugar a que los asunto o recursos se consideren resueltos negativamente, es decir, que los particulares reaccionen por los recursos inmediatos subsiguientes contra la inacción de la Administración, acarrea responsabilidad disciplinaria hasta el punto que se considera un motivo, de derecho, que provoca amonestación escrita conforme al Estatuto de la Función Pública, sin perjuicio de las multas que deben aplicarse conforme al artículo 100 de la propia Ley Orgánica. Por tanto, la Administración Pública, al transcurrir el lapso previsto legalmente para que adopte su decisión, sin que el interesado use el beneficio e interponga el recurso inmediato siguiente, no pierde, en forma alguna, competencia para resolver, y sigue estando obligada a hacerlo, es decir, la Administración puede y debe resolver al asunto o recurso en cualquier tiempo posterior. En nuestro sistema, inclusive puede sostenerse que no sólo la Administración no pierde competencia para decidir, por la obligación que tiene de dar oportuna respuesta a las solicitudes y recursos administrativos, sino que en caso de silencio y aun en el supuesto de que el interesado haya intentado el recurso inmediato siguiente, la Administración puede decidir tardíamente. Si decide en beneficio del interesado, el superior jerárquico o el juez contencioso administrativo, en su caso, no tendría materia sobre la cual decidir; y al contrario, si decide en contra de la pretensión del interesado, se acumularía al recurso intentado, la impugnación de la nueva decisión. Silencio administrativo negativo El silencio negativo es una ficción jurídica que solo posibilita la impugnación del acto administrativo presunto. En el momento en que ocurre el silencio administrativo, el ciudadano tiene abierta la vía para acceder
a la siguiente instancia administrativa o a la jurisdicción contenciosa administrativa. La regla en Venezuela es conceder efectos negativos al silencio de la Administración, de manera tal que la solicitud efectuada se entiende negada. Prevé el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que en los casos en que un órgano de la Administración Pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en contrario. De allí que el silencio administrativo negativo puede materializarse (i) con ocasión de una solicitud de primer grado, o (ii) a consecuencia del ejercicio de recursos administrativos. El fundamento del silencio administrativo, para García–Trevijano Garnica, es “… permitir a los interesados el acceso a la instancia siguiente y, finalmente, a la vía jurisdiccional .. el fundamento del silencio negativo hay que buscarlo en el carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso–Administrativa, es decir, en la exigencia de un acto previo para poder acceder a los Tribunales …”(El silencio administrativo en la nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Editorial Civitas, Madrid, 1996, página 22). En este orden de ideas, la Sala Político–Administrativa, en decisión del 22 de junio de 1982, caso Ford Motor, afirmó que el silencio administrativo de efectos negativos es una garantía jurídica, que se traduce en un beneficio para el administrado, pues se permite el acceso a la jurisdicción contencioso– administrativa, en ausencia de acto administrativo expreso que ponga fin a la vía administrativa. Aunque la propia jurisprudencia se ha encargado de precisar que sin previo acto administrativo expreso (dictado bien en el curso del procedimiento constitutivo o recursivo) no será posible acceder al contencioso– administrativo. (Sentencia del 5 de mayo de 1988, caso Redimaq) Silencio administrativo positivo El objeto del presente capítulo está enfocado a el silencio de efectos positivos, y en virtud del cual la falta de respuesta de la Administración dará lugar a considerar que la solicitud interpuesta ha sido aceptada. En ese caso, la justificación del silencio no deriva del carácter revisor del contencioso administrativo, sino que –se afirma– responde a la necesidad “… de dar agilidad administrativa a determinados sectores (que pueden ser concebidos con una mayor o menor amplitud), evitando los perniciosos efectos que la desidia de la Administración puede tener sobre la operatividad de dichos sectores o ámbitos…” (García–Trevijano Garnica, Ernesto, ob. cit., página 23).
La solución en España, a raíz de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administración Públicas y Procedimiento Administrativo Común, fue la de exigir la certificación del silencio, requisito también exigible en casos de silencio negativo. Según dispone el artículo 44, los actos presuntos se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona, natural o jurídica; sin embargo, para su eficacia, los interesados o la propia Administración deberá acreditar los actos presuntos mediante certificación emitida por el órgano competente que debió resolver expresamente el procedimiento. Tal regulación abona a favor del silencio positivo, pero sin duda alguna desmejora al interesado respecto del silencio negativo, pues se crea así una traba o requisito que le resta su carácter garantístico. Circunscribiéndonos al caso del silencio positivo, la certificación sirve como prueba de existencia del acto presunto estimatorio; sin embargo, para un sector de la doctrina española –Garcia–Trevijano, garnica– más que requisito de eficacia, la certificación es requisito de validez. En todo caso es indudable que la certificación presenta como gran beneficio, la posibilidad de contar con un acto administrativo que deje constancia de la existencia del acto presunto configurado. En Venezuela , la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio prevé efectos positivos a determinadas omisiones de la Administración. Como señalamos en capítulos precedentes, la ocupación del territorio está sometida a autorizaciones administrativas, denominas por la Ley –impropiamente– aprobaciones y autorizaciones. Así, respecto de la aprobación –exigible cuando el destinatario sea un organismo público– el artículo 49 prevé lo siguiente: “… la aprobación prevista en este artículo deberá ser adoptada o negada por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables en un lapso de sesenta (60) días continuos, contados a partir del último requerimiento de información, vencido el cual sin que hubiere habido pronunciamiento expreso, la decisión se considerará aprobada…”. Idéntica disposición se reguló para las autorizaciones, cuyos destinatarios son los particulares y “entidades privadas”: “… Artículo 54. … el otorgamiento de las autorizaciones nacionales o regionales respectivas deberá decidirse en un lapso de sesenta (60) días continuos, a contar del recibo de la solicitud respectiva. Vencido dicho lapso, sin que se hubiera otorgado o negado la autorización, se considerará concedida, a cuyo efecto, las autoridades respectivas están obligadas a otorgar la respectiva constancia…”. Las normas anteriores se compadecen con las finalidades del silencio positivo antes expuesto: flexibilizar el régimen de control previo previsto en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Además, imponen una carga para la Administración, la cual, para evitar la configuración de ese silencio, deberá responder tempestivamente la solicitud planteada. Conviene recalcar, en tal sentido, que el efecto positivo del silencio administrativo, bajo las normas antes estudiadas, sólo es procedente respecto de solicitudes de primer grado, y no en
relación con la interposición de recursos administrativos. Cabe igualmente indicar, que el artículo 54, a la par de prever efectos positivos al silencio de la Administración, obliga a las autoridades respectivas a otorgar la correspondiente constancia. Tal obligación, por supuesto, puede ser cumplida oficiosamente, pero también podrá ser ejecutada a instancia de parte interesada. Los efectos del silencio, en ese caso, se equiparan a los de la autorización expresa, desde que el particular o el ente público, según los casos, quedan habilitados para realizar ocupaciones del territorio, en los términos de la respectiva solicitud. En el caso de la ejecución de actividades por particulares y “entidades privadas”, éstas se entenderán autorizadas, con la simple constatación del silencio de la Administración, la cual –como vimos– tiene el deber de otorgar la respectiva constancia, de manera expresa, es decir, a través de actos formales. En este caso, sin embargo, no se plantea la discusión acerca de si ese acto expreso de reconocimiento del silencio, similar a la certificación existente en el régimen español, es requisito de validez o eficacia del silencio positivo: la autorización se entenderá concedida a partir del momento en que venza el lapso de decisión, sin que exista un pronunciamiento de la Administración. Por consiguiente, el acto que puede ser dictado conforme al artículo 54 eiusdem, sería sólo complementario al acto tácito presunto que se configuró. Si el interesado –una vez producido el silencio de la Administración– solicita de acuerdo con el artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio la constancia expresa y las autoridades competentes no se pronuncian dentro del lapso aplicable a tales efectos, en cada caso, deberá entenderse que tal petición ha sido negada, por aplicación del principio general derivado de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En efecto, debe tenerse en cuenta, como acertadamente afirma el profesor Romero–Muci, que el silencio positivo es excepcional, por lo que las leyes que lo consagran han de ser interpretadas restrictivamente. Por tanto, y según la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, el efecto positivo del silencio sólo se aplica respecto de las solicitudes de primer grado para la obtención de las constancias necesarias para la ocupación del territorio. Cualquier otra omisión de la Administración respecto otras solicitudes, e incluso, respecto de la interposición de recursos administrativos dará lugar a la aplicación del silencio administrativo de efectos negativos, por ser ese el principio general que se desprende de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por último, debe resaltarse que el silencio administrativo de efectos positivos es, en nuestra opinión, materia de la reserva legal del Poder Nacional. En doctrina, pueden encontrarse posiciones diversas. De esa manera, el profesor Román J. Duque corredor sostiene que la regulación contenida en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio sobre el silencio positivo es inconstitucional, dado que “… la materia de la tramitación de aquellos permisos, es decir, la regulación del procedimiento administrativo municipal, y dentro de él, la regulación de las decisiones y actos administrativos que dicten las Municipalidades, forma parte de
ley y al derecho. Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos Artículo 4. En los casos en que un órgano de la administración pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en contrario. Esta disposición no releva a los órganos administrativos, ni a sus personeros, de la responsabilidad que le sean imputables por la omisión o la demora. Parágrafo Único : La reiterada negligencia de los responsables de los asuntos o recursos que dé lugar a que éstos se consideren resueltos negativamente como se dispone en este artículo, les acarreará amonestación escrita a los efectos de los dispuesto en la Ley de Carrera Administrativa, sin perjuicio de las sanciones previstas en el artículo 100 de esta Ley. Estatuto de la Función Pública Artículo 3 y 33. Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio Artículo 54. En todo caso, el otorgamiento de las autorizaciones nacionales o regionales respectivas, deberá decidirse en un lapso de 60 días continuos, a contar del recibo de la solicitud respectiva. Vencido dicho lapso, sin que se hubiera otorgado o negado autorización, se considerará concedida a cuyo efecto, las autoridades respectivas están obligadas a otorgar la respectiva constancia. Artículo 55. El desarrollo de actividades por particulares o entidades privadas en las áreas urbanas y que impliquen ocupación del territorio, deberá ser autorizada por los Municipios. A tal efecto los interesados deberán obtener de los Municipios, los permisos de urbanización, construcción o de uso que establezcan la Ley Nacional respectivas y las Ordenanzas Municipales. El procedimiento para la tramitación de las solicitudes de dichos permisos municipales deberá ser simplificado, y los mismos deben decidirse en un lapso de 60 días continuos, contados a partir del recibo de las solicitudes respectivas, vencido el cual, sin que se hubieran otorgado o negado los permisos, se considerarán concedidos, a cuyo efecto los Municipios están obligados a otorgar la respectiva constancia de permiso. Las autoridades municipales conforme a las normas y procedimientos técnicos que establezcan el Ministerio de Desarrollo Urbano, deberán dictar las Ordenanzas respectivas a los efectos de garantizar la
celeridad de los procedimientos y los derechos de los interesados.
