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Control social

Plan Nacional de Formación

a la Gestión Pública

Control social a la industria extractiva

Fase de focalización

Segunda edición^1 1 Primera edición: Módulo ‘’Control Social a la Industria Extractiva’’ 2018, Bogotá, Colombia. Financiado por la Unión Europea a través del proyecto ACTUE Colombia implementado por la FIIAPP; con el apoyo del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. *Segunda edición: Módulo ‘’Control Social a la Industria Extractiva’’ 2021 actualización normativa, revisión Agencia Nacional de Minería (ANM)

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Control social a la Gestión Pública PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Iván Duque Márquez Presidente de la República MINISTERIO DEL INTERIOR Daniel Palacios Ministro Dirección para la Democracia y la Participación Ciudadana y Acción Comunal Hilda Gutierrez Directora DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Luis Alberto Rodríguez Director Dirección de Justicia Seguridad y Gobierno Lina María Gonzales Directora Dirección de Vigilancia de las Regalías Omar Rangel Director

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO

DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Fernando Grillo Rubiano Director General Dirección de Participación, Transparencia y Servicio al Ciudadano Adriana Vargas Tamayo Directora ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Pedro Medellín Torres Director Proyección Institucional José Vicente Casas Subdirector Departamento de Capacitación Ruby Gerena Useche Jefe PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Margarita Cabello Blanco Procuradora General de la Nación Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública Liliana Caballero Durán Procuradora Delegada DEFENSORÍA DEL PUEBLO Carlos Camargo Assis Defensor del Pueblo Dirección Nacional de Promoción y Divulgación de Derechos Humanos Sergio Roldán Zuluaga Director CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Carlos Córdoba Larrate Contralor General de la República Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana Julio Andrés Ossa Santamaría Contralor Delegado MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Diego Mesa Ministro

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FUNDACIÓN INTERNACIONAL Y PARA

IBEROAMÉRICA DE ADMINISTRACIÓN

Y POLÍTICAS PÚBLICAS (FIIAPP)

Pedro Flores Urbano Director PROYECTO ACTUE – UNIÓN EUROPEA Karen Hussmann Directora TRANSPARENCIA POR COLOMBIA Gerardo Andrés Hernández Montes Director Ejecutivo Dirección de Movilización e Incidencia Claire Launay-Gama Directora COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO José Manuel Restrepo Rector Facultad de Ciencia Política, Gobierno y Relaciones Internacionales Mónica Pachón Buitrago Decana

EQUIPO DE TRABAJO

Elaboración a cargo de: TRANSPARENCIA POR COLOMBIA Laura Bibiana Gaitán López Jefe de Línea Programática de Transparencia en las Industrias Extractivas Angélica María Castillo Henao Auxiliar de Programa Revisión a cargo de: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Dirección de Participación, Transparencia y Servicio al Ciudadano Grupo de Análisis y Políticas Elsa Yanuba Quiñones Serrano Coordinadora Virginia Guevara Sierra Consultora MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA EITI Colombia - Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas Gloria Patricia Gamba Saavedra Coordinadora Nacional EITI Colombia María Lorena Roa Barrera Gerente Informe EITI Colombia Laura Judith Jiménez Correa Profesional Estrategia Territorial EITI Coordinación general: COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO Rubén Ignacio Sánchez David Mauricio Jaramillo Jassir Coordinadores Giovanna Insuasty - Sepúlveda Coordinadora Educación Continua Natalia Sáenz Rengifo Corrección de estilo Diego Armando Marín Prieto Diseño y diagramación PROYECTO ACTUE – UNIÓN EUROPEA Martha Lucía Tamayo Rincón Nadia Kahuazango Heredia Sergio Andrés Díaz Beltrán Consultores Cláusula ad cautelam , aclaración y exoneración. Este documento se ha realizado con ayuda financiera de la Unión Europea. Las opiniones expresadas en él no reflejan necesariamente la opinión oficial de la Unión Europea.

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Módulo 10 poblacional y regional. De allí la importancia de la participación ciudadana en la vida social, en los diversos procesos políticos y, en especial, enel control a la acción estatal. Es claro que dicho control contribuye a hacer realidad un fundamento de la democracia contemporánea: el origen de la legitimidad del Estado reside en la ciudadanía y por tanto, sus acciones se deben llevar a cabo con la mayor transparencia. La participación, dentro de este marco, es otra categoría importante de la democracia puesto que permite a la ciudadanía hacer efectiva la posibilidad de “hacer parte de” las decisiones que le afectan en todos los ámbitos de la vida. En este sentido,la incidencia ciudadana es tal vez la categoría más importante de la democracia, pues se refierea la verdadera capacidad de cada ciudadano y ciudadana de participar en la construcción y definición de las políticas en el marco de la vida económica, social, cultural, política y administrativa de la Nación. Así, el control social en el marco de la participación ciudadana es una condición necesaria para la construcción de una paz estable y duradera, así como para el desarrollo de una conciencia e identidad que permita que todos aportemos en el diálogo que día a día construye nuestro país. Los ciudadanos pueden efectivamente sentirse parte integral a través de la participación en los diferentes escenarios de discusión en el ciclo del desarrollo de políticas públicas. Es así como el Plan Nacional de Formación para el Control Social prepara a los ciudadanos para una acción efectiva y propositiva frente al Estado, y a la vez, brinda herramientas que les permite exigir o velar judicialmente el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los derechos ciudadanos en el marco del ejercicio cualificado de control social a la gestión pública.

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Control social a la Gestión Pública

• Introducción........................................................................................................................................................... Contenido
• Capítulo 1. El alcance del control social...........................................................................................................
• 1. Pasos metodológicos para el control social
• Capítulo 2. Generalidades de la industria extractiva......................................................................................
• 1. Definamos la industria extractiva
• 2. Normatividad que regula la industria extractiva en Colombia
• 3. Instituciones que regulan el desarrollo de la industria extractiva en Colombia
• 4. La cadena de valor de la industria extractiva..............................................................................................................
  • Capítulo 3. ¿Cómo aplicar el módulo de control social a la industria extractiva?
• 1. Definir el objeto de control social (paso 1)
  • criterios de evaluación (pasos 2, 3, 4 y 5) 2. Convocar a la comunidad, conformar la veeduría, formular y seguir el plan de trabajo, y establecer
• 3. Recoger y analizar la información obtenida (paso 6)
• 4. Elaborar el informe de veeduría e incidencia (paso 7)
• 5. Hacer seguimiento al informe de veeduría (paso 8)
• 6. Comunicar a la ciudadanía (paso 9)
  • Conclusión
  • Referencias bibliográficas
  • Anexos
  • Anexo1. La consulta previa
  • Anexo 2. Institucionalidad de la industria extractiva
  • Anexo 3. Normatividad del sector extractivo

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Control social a la Gestión Pública de lo público; tiene como propósitos incrementar la responsabilidad y la integridad en la gestión pública y evitar su apropiación privada; contribuir a armar el tejidode los intereses colectivos, comunitarios o de grupos de ciudadanos en torno a sus derechos; y finalmente, trascenderde la crítica, denuncia o cuestionamiento de malos manejos hacia la construcción conjunta de la acción pública entre gobernantes y gobernados. De manera complementaria, el ejercicio del control social le permitirá a la ciudadanía, sea colectiva o individualmente, fortalecer sus capacidades humanas, técnicas yfinancieras, así como su actitud crítica y propositiva sobre el comportamiento de los agentes públicos estatales y/o privados (en este caso en particular asociados a la explotación minera y de hidrocarburos); pero también, la construcción de un diálogo y una corresponsabilidad entre los diferentes actores frente a la acción pública^2. En correspondencia con este objetivo, este módulo le ofrece elementos generales a la ciudadanía que le permitirán conocer, vigilar y controlar esta industria: desde el proceso de toma de decisiones sobre el aprovechamientode los recursos de la industria extractiva, hasta la partefinal de la ejecución de los recursos de inversión que se generan a partir de su aprovechamiento, repasando los eslabones principales de la cadena de valor de la industria y aproximándose a presentar líneas generales que orienten el control social en cada uno de sus momentos. En concreto, este módulo introduce una guía para el ciudadano que lo llevará a los pasos metodológicos que constituyen las bases conceptuales del control social, y se plantean en el Módulo “Control socia a la gestión pública” del Plan de Nacional de Formación para el Control Social a la Gestión Pública. Sus contenidos responderán: al qué, con qué, sobre quién y para qué el control social; asociándolo al cumplimiento de los nueve pasos metodológicos que se señalan para el funcionamiento de las veeduríasciudadanas. Vale la pena mencionar que estos pasos metodológicos pueden ser ejercidos tanto por veedurías como por ciudadanos del común, interesados en la defensa y protección del interés colectivo de su grupo, comunidad, vereda o municipio. ¡Bienvenidos!

2. Corporación Transparencia por Colombia. Ficha de Control Social. Dirección de Movilización e Incidencia. Documento inédito. Bogotá, 2017.

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Módulo 10 Capítulo 1. El alcance del control social Existen diversas formas de acercarse al concepto de control social, al igual que múltiples metodologías que lo aterrizan para su puesta en práctica. Para este caso en particular, el Módulo “Control social a la gestión pública” expone las bases conceptuales y su alcance, desde la mirada institucional, sirviendo de guía para el desarrollo de los distintos módulos temáticos que conforman el Plan Nacional de Formación. En el presente documento, se retomará el contenido de este módulo aplicado al tema de la industria extractiva La propuesta general del Plan de Nacional de Formación para el Control Social a la Gestión Pública está: (…) dirigida a ciudadanos, organizaciones sociales, líderes comunitarios, veedurías ciudadanas y servidores públicos, busca apoyar y orientar de forma sistemática y organizada el ejercicio de esta práctica democrática, de tal forma que los resultados y hallazgos tengan un sustento objetivo y argumentos técnicos, para así contribuir a mediano y largo plazo al diálogo entre la ciudadanía y el Estado, y a la incidencia en la toma de decisiones en pro del mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores. (DAFP, 2018, p. 25) Recuerda que el control social se ejerce sobre la ejecución de los recursos públicos, pero además recae sobre la gestión de todas las ramas del poder público (Rama Ejecutiva, Legislativa y Judicial), con el objetivo de evaluar la forma cómo el Estado se organiza y actúa para cumplir con las obligaciones y responsabilidades que tiene con la ciudadanía.

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a la Gestión Pública Paso 3. Conformación de la veeduría: es importante seleccionar los representantes de la comunidad que integrarán la veeduría. Hay que destacar que debe ser un número plural y que de ella pueden ser parte también organizaciones a través de sus representantes, si el objeto de vigilancia así lo requiere. Paso 4. Formulación y seguimiento del plan de trabajo: ejercer una veeduría requiere del compromiso de los representantes e integrantes elegidos. Se debe formular un plan de trabajo que indique las actividades que se van a desarrollar, los responsables y tiempos previstos para su desarrollo. Esto se traduce, por ejemplo, en actividades para recoger información, analizarla, evaluarla y elaborar informes, desarrollar seguimiento y comunicar a la comunidad los análisis realizados. Paso 5. Establecer criterios de evaluación: una vez se han surtido los pasos anteriores, sobre todo la identificación del objeto de control social, deben establecerse los criterios sobre los cuales el grupo hará seguimiento, bien sea al cumplimiento de las funciones de una entidad específica, o a las responsabilidades de quien está a cargo de ejecutar el proyecto o a la prestación de un bien y servicio determinado, entre otras generalidades. El módulo conceptual sugiere dos lineamientos o ejemplos útiles para definir esta labor: por un lado, verificar si se cumplió lo planeado en lo relacionado con impactos, objetivos, actividades, tiempos y recursos; y por el otro, identificar los indicadores o metas del plan, programa o proyecto objeto de la veeduría, para establecer si se logran o hay retrasos. Paso 6. Recoger y analizar la información obtenida: este es el paso más importante desde la experiencia de ejercicios de control social comunitarios. En algunos casos, la solicitud de información y su respuesta permite identificar el objeto de control social, y de allí definir los pasos siguientes. En este punto se destacan las preguntas que debe hacerse el grupo veedor: ¿Qué información tengo?, ¿Qué otra información requiero?, ¿Dónde consigo la información?, ¿Quién tiene la información? Es justamente para resolver

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a la Gestión Pública Capítulo 2. Generalidades de la industria extractiva

1. Definamos la industria extractiva La industria extractiva en Colombia corresponde a actividades productivas que se organizan en dos grandes subsectores: hidrocarburos (petróleo y gas) y minería (carbón, hierro, ferroníquel, oro, esmeraldas, materiales de construcción, entre otros). El primero cuenta con técnicas, tamaños y productos más homogéneos, mientras que el segundo es mucho más diverso, tanto en productos, como en técnicas, procesos productivos (subterráneo, cielo abierto, aluvión, disolución) y tamaños de las operaciones (subsistencia, pequeña, mediana y gran minería) (EITI Colombia, s.f.)^3 ; su principal objetivo es la explotación económica de estos recursos no renovables para hacer desarrollos minero energéticos y de esta manera obtener energía, materiales para construcción y materias primas para producir otros bienes necesarios para la humanidad. La exploración, extracción, refinación, ventas y distribución son las principales etapas mediante las cuales funciona la industria. 3. Caracterización de la industria extractiva en Colombia, http://www. eiticolombia.gov.co/content/caracterizacion-industria#inicio Recuerda que los recursos naturales no renovables son aquellos que no pueden ser producidos o generados y por lo tanto son limitados y finitos.

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Módulo 10 En el contexto colombiano, como en el de otros países, desde su nacimiento como Estado-Nación se ha optado por la extracción de recursos naturales no renovables como una actividad económica que aporta al desarrollo del país. En consecuencia, se ha creado una estructura institucional, legislativa y de política pública, cuyo propósito consiste en obtener beneficios para el desarrollo a partir de la explotación de estos recursos, pero también, lograr que quienes desarrollen esta actividad lo hagan bajo parámetros definidos, tengan derechos y cumplan sus obligaciones.

2. Normatividad que regula la industria extractiva en Colombia En el ejercicio de control social es necesario conocer que el Estado tiene una institucionalidad responsable de administrar los recursos naturales, evaluar y hacer seguimiento a las obligaciones y condiciones frente al desarrollo de cada uno de los eslabones de la cadena; para ello ha diseñado una base jurídica sobre la cual se sustentan estas funciones y le orientan al agente privado sobre cómo debe realizar el ejercicio de su actividad económica en el país. Para el caso colombiano, cuando se habla de industria extractiva, debe hacerse énfasis en que la Constitución de 1991 define que “el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos ya adquiridos y perfeccionados por leyes preexistentes” (art. 332). Asimismo, establece que “la explotación de un recurso natural no renovable causará,a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte” (art. 360). Se debe destacar que para cada uno de los subsectores de la industria extractiva – hidrocarburos y minería– existen instituciones y/o procesos internos distintos, por lo que será vital reconocer la normatividad que los rige. En la siguiente tabla se encuentra una breve descripción de las normas más importantes vigentes para las dos actividades, y en el Anexo 3 se presenta un resumen complementario de la normatividad de cada uno de los sectores.

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3. Instituciones que regulan el desarrollo de la industria extractiva en Colombia Como se mencionó previamente, el Estado ha creado instituciones particulares, encargadas de promover, controlar y vigilar la actividad extractiva, y es sobre estas instituciones sobre las que recaerá la acción ciudadana específicamente. A continuación, se describen algunas de las instituciones más importantes. Sin embargo, para tener el mapeo más completo de las instituciones que participan en torno a la actividad extractiva, se ha incluido esta información con mayor detalle en el Anexo 1 que está disponible para consulta ciudadana. Es importante destacar que la responsabilidad de administrar los recursos minerales del Estado está en cabeza del Ministerio de Minas y Energía, quien delega responsabilidades en sus entidades adscritas y comparte la supervisión con otras entidades del gobierno como el Departamento Nacional de Planeación y otros ministerios, principalmente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y de Defensa Nacional. En el diagrama siguiente se describe el eslabón o momento de la industria en el que intervienen las instituciones competentes.

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Control social a la Gestión Pública Diagrama 1. Institucionalidad de las Industrias extractivas Las entidades destacadas dentro del mapa institucional, son las siguientes: Ministerio de Minas y Energía: tiene la responsabilidad de administrar los recursos naturales no renovables del país y asegurar su mejor y mayor utilización. Además, es el responsable de la orientación en el uso y regulación de los mismos, garantizando su conservación, restauración y el desarrollo sostenible, bajo parámetros de evaluación, seguimiento y manejo ambiental, señalados por la autoridad ambiental que sea competente. Sobre él recae la política pública minero energético del país, y es considerado la cabeza del sector. Agencia Nacional de Minería (ANM): entre sus funciones más importantes se encuentran la administración y fiscalización los recursos minerales del Estado y ser autoridad minera; conceder derechos para su exploración y explotación; promover, celebrar, administrar y hacer seguimiento a los contratos de concesión y demás títulos mineros para la exploración y explotación de minerales; diseñar, implementar y divulgar estrategias de promoción de la exploración y explotación de minerales, entre otras. Agencia Nacional de Hidrocarburos - ANH-, administra las áreas hidrocarburíferas de la Nación y las asigna para su exploración y explotación. Entre las funciones con mayor relevancia se encuentran: evaluar el potencial hidrocarburífero del país; diseñar, promover, negociar, celebrar, hacer seguimiento y administrar los nuevos contratos de exploración y explotación de hidrocarburos; además de diseñar, evaluar