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UNIDAD 2
1. Gasto público El sector público es una empresa común, es decir, una empresa a la cual todos aportamos y a cuyo respecto todos estamos interesados en que realice eficientemente el papel que tiene asignado en el sistema económico, así empieza su libro Jorge Macón. Definición de gasto público. Es muy importante a efectos de construir una definición de cada uno de los términos destacar los componentes elementales. Son gastos públicos las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de una ley para cumplir con la satisfacción de necesidades públicas. Resulta oportuno volver a traer los conceptos de externalidades y bienes públicos ya tratados precedentemente, habida cuenta de que su estudio es crucial en las decisiones que tienen que tomar los gobernantes en cuanto a la provisión de los mismos. Algo que también hay que destacar y hacer foco en su estudio, es en la incidencia de la intervención del sector público en la economía, medida en función al tamaño del gasto, nunca mejor estudiado sino en función del efecto multiplicador que tiene sobre las variables macroeconómicas. Me voy a permitir destacar un aspecto algo más que controvertido en este tiempo, y es la utilización del gasto público para redistribuir la riqueza o bien para igualar socialmente a todos los habitantes del país. La existencia de una necesidad pública constituye el presupuesto de legitimidad del gasto , para que éste se materialice justificadamente. La decisión de gastar presupone entonces dos valoraciones previas: a) la valoración de las necesidades de la colectividad que considera públicas. b) La comparación entre la intensidad y urgencia de tales necesidades y la posibilidad material de satisfacerlas. La denominación gasto público es genérica y comprende dos grandes clases de gastos:
- Las erogaciones públicas que comprenden todos aquellos derivados de los servicios públicos y del pago de la deuda pública.
- Las inversiones patrimoniales que comprenden los gastos relacionados con la adquisición de bienes de uso o producción y con las obras y servicios públicos 2. Evolución del concepto
Tenemos que estudiar cómo fue evolucionando el concepto para poder visualizar el rol que ha cumplido el Estado en cada una de las etapas de la historia. Cada sociedad ha otorgado en cada momento un rol diferente y esto ha dado lugar a una mayor o menor intervención en el marco de la resolución de los distintos problemas sociales. Es de suma importancia que el gasto pueda ser leído, ya sea desde el instrumento legislativo, como así también desde el punto de vista de la ejecución, sin dejar de lado el control necesario que debe tener atento a los principios republicanos que forman la piedra angular de la democracia. Evaluar a una gestión de gobierno amerita que sea comparado con otras gestiones, y no hay mejor elemento que comparar la calidad, ya sea su dimensión cuantitativa y cualitativa del gasto público entorno a la participación de este en el PBI de un país. La expansión y contracción del mismo, no deberá ser independiente de la vida en sociedad, atento a grandes hitos que a lo largo del tiempo han incidido en el gasto público, sin ir más atrás que los últimos 15 años, la crisis del 2007 / 2008 y la actual pandemia, han sido hechos que, sin ser impulsados desde los gobiernos, hacen que estos deban actuar en protección de las economías domésticas y las personas que son los últimos beneficiarios de este gasto. Debo destacar que las clasificaciones que se estudien, más allá de ser reiterativas, hacen a que el profesional cuente con herramientas para poder tomar un presupuesto y poder aprehender lo que ese instrumento representa para cada uno de los gobiernos.
3. Elementos del Gasto Características: a) Erogaciones dinerarias: consiste en el empleo de bienes que pueden ser valuados pecuniariamente, o sea, identificables con el dinero. b) Efectuadas por el Estado: se toma el término en sentido amplio. Comprende todas las sumas que por cualquier concepto salen del tesoro público y consisten en empleo de riqueza. Pueden ser de la Administración Pública o de entes descentralizados, siempre que éstos usen fondos del Estado. También las empresas públicas. c) En virtud de una ley: Rige el principio de legalidad en cuanto al gasto, es decir, no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice.
desaparece ya que los gastos de inversión no pueden ser considerados anormales o excepcionales. Por ejemplo: obras públicas, compra de bienes de capital, etc. c) Con relación a su productividad :
- Productivos: elevan el rendimiento global de la economía, posibilitando mayor productividad (compra de equipos productivos, construcción de vivienda, investigación científica).
- Improductivos: no tienen esa propiedad (gastos de ejército, justicia, policía). 5. Límite del gasto Límites del gasto público: No se pueden establecer a priori límites al gasto público. Se trata más bien de una cuestión de decisión política. Resulta difícil fijar fórmulas rígidas de limitación, por ejemplo una determinada proporción del gasto en relación con el ingreso nacional o PBI. Los autores modernos sostienen que el gasto público podría llegar hasta aquel límite en que la ventaja social que brindan, se compensa con los inconvenientes de las extracciones de dinero hechas por el Estado al ingreso de los particulares. Es el llamado principio de la “utilidad social máxima”. Otra corriente doctrinaria sostiene que los entes públicos no pueden superar un cierto límite, límite que se impone para no agravar la presión tributaria y no crear inflación. Se debe tener presente el equilibrio entre actividad económica y actividad financiera. Si se confunde gasto público con cargas públicas se incurre en un error, ya que no todos los gastos públicos son cargas públicas, porque el individuo paga impuestos, pero recibe como contraprestación los servicios por parte del Estado. Ciertos gastos deben limitarse: los de mera administración, los improductivos de transferencia y las sustituciones onerosas que existen cuando el Estado toma a su cargo actividades que resultan más onerosas que si las realizaran los particulares. Otros:
- Principio del gasto mínimo: el Estado debiera gastar lo menos posible, sin poner en peligro la protección de los ciudadanos. Esto puede interpretarse en un sentido restringido e incluir sólo los gastos de seguridad y defensa o en un sentido amplio e incluir también otros servicios esenciales. Si excede lo necesario para que los ciudadanos subsistan o si realiza actividades que pueden estar en manos del sector privado, el Estado viola el principio.
- Principio de mínima interferencia en la iniciativa privada: la acción del Estado no debiera implicar actividad competitiva con el sector privado.
- Principio de máxima ocupación: implica el mantenimiento de un nivel adecuado de empleo. Existen distintas vías para lograr el objetivo, por ejemplo el pago de seguros a desocupados, plan de obras públicas, subsidios directos, etc. Todo dependerá de las circunstancias del momento y es posible que en algunos casos se lesione el principio de la mínima interferencia, debido a las urgencias en la toma de decisiones. Lo mismo sucede cuando la finalidad es lograr la máxima seguridad social, el mayor ingreso nacional, el mayor nivel de vida, etc., sin que ello implique que lograr uno de los máximos signifique lograr los otros. Sin perjuicio de todos estos principios, De Juano sostiene que los gastos aunque sean cuantiosos, si responden a la satisfacción de necesidades colectivas, si se traducen en obras públicas y si aumentan la riqueza y la renta nacional, no pueden ser contraproducentes en cuanto a los fines del Estado. 6. Efecto del Gasto EFECTOS DEL GASTO PÚBLICO El Estado logra efectos en la actividad económica a través del Gasto Público.
El gasto público produce efectos, constituye un medio de acción para intervenir en la economía (además de la política impositiva). Los más importantes son en relación a:
- La producción.
- La distribución del ingreso.
- El pleno empleo.
- Los ciclos económicos. 6.1. Efecto sobre la producción Los efectos del gasto público y la producción El gasto público significa desviación de los recursos económicos de la nación de su fluir natural, es decir, de destinos que le hubieran dado los particulares, ya que el Estado los orienta hacia otros destinos. De ello resultan variaciones en la composición y volumen de la producción y en el monto y distribución de la renta nacional. Pero deben distinguirse las clases de gastos:
- Los gastos productivos: Egresos que tienen su contraposición en el valor económico de los bienes que ayudan a producir y se justifican por su rendimiento financiero y económico. Reintegran a la economía los ingresos y las utilidades que equivalen, por lo menos, a aquellos que le fueron sustraídos, aun cuando esa devolución sea mediata o inmediata. Estos gastos, en general, no tienen influencia sobre el nivel de precios de la economía.
- Los gastos reales: Son reservados por el Estado para su propio empleo. Sustraen factores de la producción al producto social disponible para la economía privada para someterlos a prestaciones económicas estériles. Ello significa que ante un ingreso constante queda un producto disminuido. Ello provoca una tendencia hacia el alza de los precios. Algunos de ellos como los servicios de la deuda provocan disminución de la renta nacional.
- Los gastos de distribución: Son provistos gratuitamente por el Estado. Significan una transferencia o redistribución de bienes y servicios de un grupo de individuos a otro. Esta transferencia de una parte de la renta nacional y del producto social dentro de la economía nacional, deja el monto de la renta y el volumen del producto social inalterados. Como consecuencia, también permanece invariado el sistema de precios. Simplificando:
- Los gastos productivos aumentan el ingreso nacional y el producto, mientras permanece invariado el nivel de precios.
- Los de distribución mantienen inalterados la renta, el producto y el nivel de precios.
- Y los reales, mantienen igual la renta, pero disminuyen el producto y aumentan el nivel de precios. Son socialmente deseables aquellas formas de gastos que harán aumentar el poder productivo en mayor medida que el incremento que se produciría si los recursos fueran utilizados por los particulares. Por ejemplo:
- Los servicios de la deuda cuando una parte importante de las sumas reembolsadas vuelven a invertirse.
- Gastos de infraestructura.
- Educación.
- Salud pública
- Seguros de desocupación.
El efecto acumulativo del multiplicador y del acelerador puede crear el peligro que los gastos públicos, alcanzada la plena ocupación, tengan efectos inflacionarios. Existe también el peligro opuesto, o sea que una disminución imprevista del gasto público, produzca una fuerte recesión si la demanda global disminuye por el efecto acumulativo pero negativo del multiplicador y del principio de aceleración. 6.2. Efecto en la distribución de la renta Los efectos del gasto público y la distribución de la renta: Cualquier intervención gubernamental, sea de carácter regulatorio o de manejo de instrumentos de política económica, tiene consecuencias distributivas. En particular, la propuesta de política fiscal expresada en el presupuesto de ingresos y gastos públicos, corresponde a un proyecto de redistribución de ingresos personales, factoriales, regionales, sectoriales, generacionales, etc. En este sentido, toda propuesta de presupuesto público debería ser evaluada desde la perspectiva de la función redistributiva del sector público, es decir focalizando en su contribución para reducir los niveles de pobreza y para mejorar los patrones de equidad prevalecientes en el país. Son relevantes las políticas de gasto social ya que tienen impactos distributivos de corto (a través de la provisión de salud y educación, subsidios y transferencia monetarias) como de largo plazo (la formación de capital humano afecta la distribución de ingresos). En cuanto a las asignaciones si se otorga un subsidio a una empresa industrial significa un beneficio para el empresario porque podrá reducir el precio. Pero esto será así en la medida en que lo permita la elasticidad de la demanda y la trayectoria de la nueva oferta a corto plazo, porque en períodos largos, nuevas empresas entran y pueden provocar el aumento de precio de uno o varios factores y darse la traslación, al empresario y aún al vendedor del factor de producción. Puede llegar a ser un gasto productivo. El estado puede subvencionar a las industrias proporcionándoles infraestructura, capacitación técnica y profesional, es decir, aumentando las economías externas, lo que contribuye a reducir costos de las mismas. Veamos clasificaciones y destinos de los subsidios. 6.3. Efecto sobre el empleo Los efectos del gasto público y el pleno empleo: Todo gasto del Estado que aumente la demanda de bienes de consumo y de capital favorece la plena ocupación, puesto que ante una mayor demanda el productor incorpora nuevos factores de la producción. Frente a las crisis económicas los gobiernos de muchos países han decidido incrementar el gasto público, particularmente en la creación de infraestructura civil, como medida para generar puestos de empleo. Se basa en la teoría Keynesiana, según la cual el Estado puede controlar una situación de crisis y el consecuente desempleo incrementando el gasto total (la demanda agregada), a través de un mayor gasto público. Este incremento, predice esta teoría, tendrá su mayor impacto a corto plazo en la producción real y el empleo, no en los precios. En la actualidad tal gasto se orienta a generar mejoras en la infraestructura civil (rutas, puentes, canales, etc.). Además de crear empleos y reactivar el flujo de dinero, estos programas generan infraestructura que mejoran la competitividad de la región y el nivel de vida de las personas. La creación de infraestructura parece una medida bastante atractiva debido a los resultados inmediatos que se obtienen, particularmente mediante la creación de miles de empleos que, de alguna manera alivian los estragos de la crisis y que tienen un efecto positivo en los indicadores macroeconómicos y en la opinión pública. Sin embargo, estos programas también tienen su aspecto negativo, particularmente cuando para su realización se adquiere una mayor deuda pública. Si la creación de empleos a través de gasto público no se acompaña de medidas de mayor
alcance, particularmente en los renglones de capacitación y desarrollo de la industria, el resultado a mediano plazo será contraproducente. Debe señalarse otro punto de gran importancia para la utilización del gasto público como promotor del empleo. Es cierto que cualquier expansión del gasto público puede generar empleo, pero si no existe un efecto expansivo de éste gasto sobre el volumen de bienes y servicios, entonces se incurre en un gasto improductivo que podría tener efectos inflacionarios y recesivos. De éste modo lo más importante del gasto público al ser utilizado como impulsor del empleo es que debe utilizarse de manera productiva. Es decir, la expansión del gasto debe definir el contenido del empleo. De manera que no sólo sirva para tener ocupada a la población con un salario, sino que verdaderamente permita incrementar el volumen del producto. Así, definir una vía sana para financiar la expansión del gasto público y establecerlo como vía para la creación de empleo productivo, son dos elementos que aseguran que la intervención del Estado para incrementar el empleo será positiva. Pero, además, permite desechar las objeciones que la teoría clásica opone al gasto público expansivo. 6.4. El gasto y los ciclos económicos Los efectos del gasto público y los ciclos económicos: En los momentos de depresión del ciclo, el Estado, en vez de reducir gastos, debe aumentarlos, ya que por el efecto multiplicador, repercutirán favorablemente en la recuperación económica. Se recomienda una política de obra pública que procure aumentar la producción de bienes de capital, entonces el estado restituye el equilibrio entre inversión y ahorro. En épocas de expansión el gasto público se irá reduciendo y deberá contenerse ante el pleno empleo, desde que la adición de nuevos ingresos monetarios no correspondidos por la posibilidad de un aumento del producto, originará inflación. Volviendo a Keynes, su preocupación era encontrar un mecanismo capaz de refuncionalizar el sistema económico que se encontraba en una profunda crisis mundial al momento de exponer su teoría (1936). El mecanismo que planteó para tal fin fue el gasto público. Según el economista los mercados no se pueden ajustar por sí mismos en el corto plazo y es necesaria la intervención de una fuerza exógena al mercado para lograrlo. Su propuesta era que el Estado, al gastar, movería las fuerzas del mercado de modo que propiciaría el incremento del empleo y el ajuste entre oferta y demanda de bienes, así como de ahorro e inversión, pues, según él mismo decía, no existen en el mercado mecanismos que aseguren tal ajuste. Durante varias décadas el funcionamiento de la economía mundial se fundamentó en los postulados de esta teoría, hasta que en el mundo apareció un nuevo fenómeno: la estanflación, es decir, una combinación de inflación con estancamiento económico. Al no presentar respuestas a este fenómeno surgió el Monetarismo culpando de todos los males económicos (principalmente de la inflación) al gasto gubernamental. La teoría keynesiana falló, porque descuidó un aspecto fundamental: el contenido del gasto público. Es decir, el gasto público puede ser una herramienta adecuada siempre y cuando se canalice a invertirse en ciertas áreas estratégicas donde tenga un impacto en el crecimiento económico, no así si únicamente sirve para acrecentar la burocracia. De aquí que el dilema de si el Estado debe expandir el gasto público o no para reactivar la economía, es un falso dilema, pues en realidad el problema radica en el hecho de en qué debe gastar. De este modo las voces que proclaman el equilibrio presupuestal y la contracción del gasto público no hacen sino aludir a sólo un aspecto del problema. Efectivamente si el gobierno gasta irresponsablemente la economía sufre serios desequilibrios. Lo que no dicen esas voces es que si gasta productivamente y de manera responsable pueden obtenerse resultados ampliamente positivos. Por otra parte, lo que en realidad preocupa a los monetaristas es que la expansión del gasto público se lleve a cabo mediante un financiamiento deficitario, es decir, mediante la expansión de la cantidad de dinero en la economía. Pero esa no es la única forma a través de la cual puede financiarse el gasto público. Es decir que si existen fuentes de
Así, entonces, la incapacidad del gasto público para generar empleo radica en el hecho de aceptar dos de los supuestos de la teoría clásica: que el empleo está en función del salario real; y que no existe desempleo involuntario. De igual modo, la teoría clásica establece que una política expansiva del gasto público para generar empleo propicia crecientes niveles de inflación y por ello no es recomendable. Esa afirmación se deriva del hecho de considerar que dicha expansión se da a través de la emisión de dinero. Es decir, la discusión en torno a si el gasto público es inflacionario o no parece radicar en el hecho de si es financiado con recursos sanos o no. Desde la perspectiva keynesiana, aún si el gasto público es financiado con emisión de dinero no es inflacionario, ya que ejerce un impacto sobre los niveles de oferta al actuar sobre los niveles de inversión y producto.
7. El crecimiento del gasto El crecimiento del gasto desde una mirada de la Argentina. Las importantes reformas en el sector público argentino llevadas a cabo durante la década pasada no dieron alivio financiero al Estado. El ahorro que aportaron las privatizaciones fue rápidamente compensado con el aumento de otras partidas de gasto. A ello se sumó el déficit producido por la reforma previsional y la rebaja de los aportes patronales. Siendo el exceso de gasto la explicación más directa de la crisis financiera del sector público, este trabajo busca indagar sobre las causas de su crecimiento. Ellas son generalmente diversas y concurrentes debido a la complejidad del Estado y la variedad de sus funciones. Este trabajo explora a la luz de las modernas teorías existentes en la doctrina las causas del aumento del gasto público en Argentina. 7.1. Hipótesis sobre el crecimiento del gasto Distintas hipótesis se han presentado para explicar el crecimiento del gasto público. Dentro de ellas se encuentran las teorías tradicionales representadas por la Ley de Wagner y el Efecto Desplazamiento , Se trata fundamentalmente de hipótesis empíricas que se construyen a partir de la observación de datos históricos. La Ley de Wagner postula un gasto público creciente en términos del producto resultado del progreso tecnológico y la urbanización unido al aumento en los gastos de bienestar. También postulaba una creciente intervención del Estado en la actividad económica para prevenir la formación de monopolios privados. El Efecto Desplazamiento señala que bajo estados de conmoción social el gasto crece como resultado de la mayor presión impositiva que la sociedad está dispuesta a aceptar, pero que desaparecidas las causas el gasto no vuelve a su nivel anterior. Pero las razones por las cuales el gasto público crece son las mismas que explican la naturaleza de las funciones que el Estado o porqué tiene determinado tamaño. Al evaluar estas teorías y analizar las variables explicativas podemos explicar el fenómeno. Estas variables pueden integrar una función de demanda o de oferta de bienes públicos. Dentro de las causas que explican el comportamiento del gasto público con un enfoque de demanda tenemos en primer lugar aquellas que postulan que la función del gobierno es la de proveer de bienes y servicios públicos y corregir externalidades. Esta teoría encuentra su principal impulso dentro del campo de Public Choice y postula que el crecimiento del gasto surge a partir de las características de la demanda por bienes públicos de los individuos. Con la ayuda del teorema del votante mediano (Oates) puede definirse una función de demanda que depende del precio de los bienes públicos, del ingreso del individuo y de otros factores. Dentro de estos últimos factores se encuentran, entre otros, la explicación del crecimiento del gasto por aumento de los gastos de infraestructura como resultado del incremento en la urbanización, una de las hipótesis dadas por Wagner. La mayoría de los estudios empíricos realizados siguiendo este enfoque dan cuenta de una demanda inelástica de bienes públicos. Ello no debería sorprender a partir del hecho que muchos bienes públicos no tienen buenos sustitutos y resultan imprescindibles (como los bienes públicos puros). También se ha observado en las últimas décadas una suba en el precio relativo de los servicios respecto de los productos industriales debido a los avances tecnológicos que han beneficiado a estos últimos. El precio de los bienes públicos, al tener su costo de producción un alto componente de recursos humanos, ha sufrido un proceso similar. El aumento del precio de los bienes públicos unido a una demanda inelástica ha producido un aumento del gasto público. Este argumento, denominado
“ efecto Baumol ” en honor a su autor, ha sido bastante exitoso en los trabajos empíricos para explicar el aumento del gasto. La segunda hipótesis que puede destacarse surge de la visión del gobierno como ejecutor de políticas sociales produciendo ajustes en la distribución del ingreso. Esta teoría tiene aspectos normativos que es preciso destacar. Es conocido dentro de la economía del bienestar que si bien el mercado puede generar una distribución óptima a partir del sistema de competencia, ello no necesariamente conduce a una distribución justa. Es a partir de allí y con la ayuda del segundo teorema de la economía del bienestar que surge la función del Estado efectuando las correcciones en la distribución. Si bien la misma provisión de bienes públicos lleva consigo una acción redistributiva al definir para quien producir, es necesaria una acción correctora del Estado mediante subsidios directos. La demanda por redistribución surge a partir de la hipótesis del votante mediano y del hecho que el empeoramiento en la distribución del ingreso se manifiesta en que el ingreso del votante mediano es inferior a ingreso medio de la población, generando una acción correctiva que se trasmite a partir del voto. Dentro de las teorías que tienen que ver con la oferta de bienes públicos se encuentra la del efecto burocracia. Quienes sostienen esta teoría presentan a la burocracia como un factor de poder dentro del gobierno que busca maximizar la porción de presupuesto que administra. Esta conducta tiene paralelo con la de una firma que opera en los mercados tratando de maximizar su tamaño porque con ello aumenta sus beneficios. En la visión de Niskanen ii el objetivo de la burocracia al maximizar el presupuesto a su cargo es mejorar su sueldo, las prerrogativas de su cargo, imagen ante la opinión pública y poder. Cuando más grande es el departamento o agencia gubernamental que cada uno maneja mejoran las perspectivas de promoción dentro del escalafón del gobierno. Por ello los funcionarios compiten entre ellos por la distribución de los fondos. Otro factor que genera un aumento del gasto en personal es el estímulo a la creación de más puestos de trabajo en un contexto de alta desocupación. Ello beneficia a los allegados directos a la burocracia dominante que administra las políticas del gobierno, particularmente cuando no existe una administración de personal independiente y con reglas estrictas para el ingreso al servicio público. La cuarta teoría que examinamos que también se anota dentro del lado de la oferta es la ilusión fiscal. Aquí el grupo que presiona para el incremento del gasto es el sector político que gobierna. Su acción se ve facilitada mediante la implementación de políticas tributarias que disimulan la presión impositiva en la forma de impuestos indirectos que se pagan a través de los precios de los bienes de consumo y generan menor resistencia en la sociedad. Otra forma en que se manifiesta la ilusión fiscal es cuando existe un divorcio entre la política del gasto y los esfuerzos por generar recursos tributarios. Dentro de ellos se anotan los sistemas de coparticipación federal de impuestos que en el caso de nuestro país tienen un rol protagónico.
8. Ley de Wagner A. Es en el campo de la economía positiva donde podemos encontrar artículos que intentan explicar resultados empíricos observados en lo referente al crecimiento del Estado. Los principales trabajos incluyen los aportes pioneros de Wagner, Peacock y Wiseman y las teorías formuladas dentro del campo de Public Choice. Adolph H. G. Wagner (1835-1917) fue un economista que ejerció una presencia influyente dentro del campo de las Finanzas Públicas en la economía alemana de fines del siglo pasado. El formuló lo que se conoce como Ley de Crecimiento de los Gastos del Estado dando una serie de razones para explicar el crecimiento de la actividad estatal en las economías en vías de industrialización. El que haya conservado un lugar en la historia obedece a que fue el primero en tratar de demostrar empíricamente sus afirmaciones. Wagner expuso sus ideas a lo largo de sus escritos durante más de cincuenta años. Una síntesis de su pensamiento podría ser la siguiente: A medida que aumenta el ingreso per cápita en los países en vías de industrialización, el Estado aumenta su participación en el Producto Bruto. Dio tres razones para explicar este fenómeno. En primer lugar se produciría un aumento de las funciones administrativas y protectoras del Estado con la consecuente sustitución de la actividad privada por la pública. Asimismo sostuvo que el aumento de la densidad de población y la urbanización son causales del aumento del Gasto debido a la necesidad de regulación económica. En segundo lugar Wagner manifestó que aumentarían los gastos culturales y de bienestar, especialmente los relativos a educación y redistribución de la renta. Las razones que dio en este aspecto no fueron muy claras pero el resultado podría
