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LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ELECTORAL
Enrique Alvarez Conde Catedrático de Derecho Constitucional
I. INTRODUCCIÓN
El Derecho Electoral, como disciplina científica dentro del ámbito del Derecho Constitucional, se encuentra informada por una serie de principios, configurando una especie de axiología electoral, que parecen conferirle una cierta sustantividad propia. Y es que, como ha puesto de manifiesto J. C, Masclet, «los caracteres originales del Derecho Electoral se explican y justifican por su función, que consiste en respetar el principio democrático. Ello se manifiesta especialmente en el terreno contencioso, de forma notable con la noción de Juez electoral, pero también en la fisonomía de sus fuentes»'. Ciertamente, el principio democrático debe ser considerado como criterio fundamentador para la reconstrucción teórica del Derecho Constitucional contemporáneo, viniendo a sustituir, de este modo, el papel histórico desempeñado por otros principios, como pudiera ser el propio principio monárquico, que habían sido determinantes en su configuración clásica, y cuyos planteamientos doctrinales se revelan hoy día totalmente insuficientes^2. Pues bien, sin duda alguna, uno de los campos científicos de mayor proyección del principio democrático es el Derecho Electoral, pues su especial configuración afecta a la propia fundamentación del sistema democrático. La Ley Electoral puede ser concebida como la norma primaria de un Estado democrático^3 , cuyo cometido es determinar todos los actos relativos (^1) J.C. MASCLET, «Droit Electoral», Presses Universitaires Francaises, París 1989, p. 25 (^2) Sobre el principio democrático, cfr., entre nosotros M. ARAGÓN REVÉS «Constitución y democracia», Tecnos, Madrid, 1989, quien sostiene la tesis de que la teoría constitucional debe ser una teoría jurídica de la democracia, debiéndose proceder a toda una reconstrucción de la dogmática del Derecho Público en base a este principio. 1 Así lo entienden E. ARNALDO ALCUBILLA y M. DELGADO-IRIBARREN, «Código Electoral», Abella, Madrid 1989, p. 20.
Revista del Centro de Estudios Constitucionales 9 Núm. 9. Mayo-agosto 1991
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al proceso electoral, teniendo en cuenta que, por un lado, cada proceso electoral afecta a una pluralidad de sujetos (Gobierno, Administración Pública, Administración Electoral, Tribunales, Partidos...), con una duración aproximada de tres meses, excluyendo los contenciosos electorales posteriores y el control sobre la contabilidad electoral; y, por otro, resulta también afectada la vida política de un país, especialmente en aquellos, como el nuestro, donde la pluralidad de procesos electorales (generales, autonómicos, locales...) conduce a que casi todos los años se celebren elecciones de uno u otro signo. Así pues, parece innecesario poner de relieve la importancia del Derecho Electoral dentro de nuestro sistema democrático. Aquel está constituido por «el conjunto de reglas destinadas a definir la cualidad de ciudadano, diferenciar los diversos tipos de elecciones y reglamentar el desarrollo del escrutinio»^4. Todo ello', teniendo en cuenta que una de las características del Derecho Electoral viene dada por la brevedad y preclusividad de sus plazos, máxime cuando dentro de ellos han de realizarse importantes interpretaciones jurídicas. Ahora bien, pese a la existencia, ya continuada, de numerosos estudios científicos en torno al Derecho Electoral, lo cierto es que todavía esta disciplina, al menos entre nosotros, no parece haber adquirido una sustantividad propia, teniendo cierta vigencia las siguientes palabras de D.W. Rae: «Los actuales conocimientos de Derecho Electoral no son ni de alcance muy general ni de contenido enteramente fiel. No hay tesis generales y precisas que se hayan cotejado sistemáticamente con las realidades comprobadas de la política electoral»^5. Y es que aun —continúa el autor— el Derecho Electoral parece presentar tres tipos importantes de deficiencias: la no definición de categorías de análisis, la falta de tratamiento sistemático de los datos y la ausencia de explicitación de las reglas de verificación. Normalmente, los estudios de Derecho Electoral se han centrado en el análisis, y sus repercusiones, de los sistemas electorales. Sin embargo, el ámbito del Derecho Electoral va más allá del estudio de los sistemas electorales, no debiendo identificarse tampoco con la problemática del derecho de sufragio, pues como ha señalado el propio Nohlen, por Derecho Electoral debemos entender tanto el conjunto de normas jurídicas que regulan la elección de los órganos representativos, como el conjunto de normas jurídicas que afectan al derecho del individuo a participar en la designación de esos órganos representativos^6. Es decir, el análisis de la problemática de los sistema electorales, a cuyo ámbito deben ser referidas las anteriores palabras de Rae, no es sino una parte importante del Derecho
(^4) M. COTTERRT y C EMERI, «LOS sistemas electorales», Oikos Tau, Barcelona 1979, p. 15. Para estos autores, la operación electoral «puede ser definida como un conjunto de procedimientos, actos jurídicos y materiales que conducen principalmente a la designación de los gobernantes por los gobernados». 5 D.W RAE: «Las leyes electorales y sistemas de partidos políticos». Ediciones CITEP, Madrid 1977, p.
77. Recordemos como el propio G. LEIBHOLZ («Cunccptus fundamentales de la política y teoría de la Constitución», IEP, Madrid 1964) señalaba como «las elecciones nunca pueden demostrar matemáticamente el'hechó causa] de la representación parlamentaria» (p. 57). 6 D. NOHLEN, VOZ «Derecho Electoral» en «Diccionario Electoral», Capel, Costa Rica 1989, p. 211.
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La existencia de estos principios, y de otros más que pudieran mencionarse, se encuentra recogida en diversos preceptos de la LOREG, implicando, de este modo, una especie de rechazo a cualquier interpretación formalista de la legislación electoral que supusiese una hipotética violación de los mismos. Por otro lado, estos principios no pueden ser considerados como una especie de compartimentos estancos, sin ningún tipo de relación entre sí, sino que unos son consecuencia de otros, produciéndose entre los mismos un elevado grado de interacción y de coherencia. Desde esta perspectiva, y antes de entrar a analizar el significado de cada uno de ellos, se plantea el problema de la posible colisión entre los mismos. A este respecto creemos que, sin perjuicio de soluciones particulares para el supuesto concreto planteado, el primero de los enunciados, el impedimento del falseamiento de la voluntad popular, se impone de forma categórica sobre los otros dos. A no otra conclusión parece conducir la vigencia del principio democrático a que anteriormente hemos hecho referencia. Es decir, el respeto a la voluntad del cuerpo electoral, clara y válidamente manifestada, debe imponerse en todos los trámites y momentos del proceso electoral. O, dicho en otras palabras, el principio de conservación de los actos y el principio de unidad del acto electoral no son sino manifestaciones puntuales y concretas, del impedimento del falseamiento de la voluntad popular. Y es que, como señaló la sentencia de 1 de diciembre de 1989, en el contencioso de Almena, se hace necesario armonizar dos principios, también acuñados por nuestra jurisprudencia constitucional, «la presunción de legalidad iuris tantum del acto de la Administración electoral, así como la conservación del acto de proclamación; y, de otro, la necesidad de impedir el falseamiento de la voluntad popular, de forma que no se asignen votos a quienes no los han obtenido, o cuando menos sin constancia de que fueran a su favor, ni se prive a quien los obtuvo de votos válidos por una interpretación puramente formalista de la legalidad vigente». Como veremos en las páginas siguientes, una de las consecuencias que se derivan de la proclamación de estos tres principios, y que es consustancial a la propia esencia del Derecho Electoral, radica en que no toda irregularidad cometida a lo largo del proceso electoral tiene relevancia, sino únicamente aquellas que afectan al resultado final de las elecciones, a la manifestación de la voluntad popular en suma. Y ello, porque hay que partir del principio de que determinadas irregularidades electorales son algo inevitable, máxime cuando estamos en presencia de una Administración Electoral no profesio- nalizada ni permanente, donde las mesas electorales son elegidas por sorteo. Pero, no por ello, estas irregularidades electorales han de conducir necesariamente a declarar la nulidad de las elecciones, pues, en caso contrario, la más nimia irregularidad electoral, representada por el voto de un ciudadano, podría dar lugar al falseamiento, a través de la correspondiente anulación, de la voluntad popular, expresada por miles de votos.
dos primeros no son sino una manifestación del principio de economía del derecho, cuyas consecuencias principales, la conservación del fin y la incomunicación de la invalidez, conducen a análogas conclusiones que los otros dos, pero respondiendo mejor al contenido de nuestra Constitución, pues es un principio que subyace a todo el ordenamiento jurídico.
Los principios del Derecho Electoral
Este planteamiento es el que caracteriza, la regulación del tema en el ámbito del Derecho Comparadol0, y también de nuestra legislación electoral, donde el artículo 113.3 de la LOREG, antes de la redacción del mismo introducida por la reforma aprobada en 1991, disponía: «No procederá la nulidad cuando el vicio del procedimiento electoral no sea determinante del resultado de la elección. La invalidez de la votación de una o varias Secciones tampoco comporta la nulidad de la elección cuando no se altere el resultado final». El origen de este precepto hay que buscarlo en la legislación electoral preconstitucional", la cual había propiciado ya determinados pronuncia- mientos de nuestra jurisprudencia ordinaria que, siguiendo a Entrena Cuesta^12 , se vio inspirada por los siguientes principios:
- Presunción de legalidad de los actos de la Administración Electoral.
- Ausencia de formalismo.
- Conservación de todo aquello que no habría variado de no haberse poducido la infracción.
- Necesidad de que las infracciones sean de suficiente entidad y calidad para justificar la anulación, y
- Necesidad de que las infracciones alteren el resultado de la elección de forma que se produzca un falseamiento de la voluntad popular.
Ahora bien, la redacción del artículo 113.3 de la LOREG planteó no pocos problemas en los contenciosos mencionados. Por ello, no es de extrañar que en la reforma de la legislación electoral se produjese una modificación de su contenido, conduciendo a la supresión del mismo y a su integración en el artículo 113.2.d) que experimenta una nueva redacción: «Nulidad de la elección celebrada en aquella o aquellas Mesas que resulten afectadas por las irregularidades invalidantes y necesidad de efectuar nueva convocatoria en las mismas, que podrá limitarse al acto de la votación, o de proceder a una nueva elección cuando se trate del Presidente de una Corporación Local, en todo caso en el plazo de tres meses a partir de la sentencia. No obstante, la invalidez de la votación en una o varias Mesas o
(^10) Cfr., a modo de ejemplo, la resolución del Consejo de Estado francés, de 5 de enero de 1959, citada por A. TORRES DEL MORAL, «Principios de Derecho Constitucional», Éd. Átomo, Madrid 1988, vol. II, p. 132, que consagra el llamado «principio de influencia suficiente o determinante», en virtud del cual sólo procede la anulación de una elección cuando se han producido irregularidades de influencia suficiente para falsear el resultado, permitiéndose, a la postre, la posibilidad de anular la elección impugnada o modificar la proclamación. El modelo inglés, por su parte, es mucho más amplio, permitiendo la nulidad de la elección cuando el candidato es el culpable de cualquier tipo de corrupción ó práctica ilegal, por inelegabilidad del candidato o á causa de irregularidades en el transcurso de la misma. " El articulo 75.4 del Real Decreto-ley de 18 de marzo de 1977 disponía: «No procederá la nulidad cuando el vicio del procedimiento electoral no fuera determinante del resultado de la elección. La invalidez de la votación en una o varias Secciones tampoco comportara la nulidad de la elección cuando aquella no alterase el resultado final». n R. ENTRENA CUESTA: «Comentarios al articulo 113», en la obra colectiva «Comentarios a la Ley orgánica de régimen Electoral General», Civitas, Madrid 1986, p. 1006, donde se analizan determinadas decisiones del Tribunal Supremo, como son las sentencias de 13 de julio de 1977,21 de julio de 1977 y 18 de abril de 1979, es decir, todas ellas bastante anteriores a la LOREG, de las cuales se deducen los principios apuntados.
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En cuanto a nuestra jurisprudencia constitucional habría que citar la sentencia 71/1989, de 20 de abril, dictada con motivo de un recurso de amparo electoral, en la cual, tras precisar la naturaleza del derecho constitucionalizado en el artículo 23, y proclamar que «las infracciones de las normas procedimentales que las leyes establezcan en garantía de los derechos fundamentales tan sólo alcanzan relevancia constitucional cuando de ellas se deciva un resultado de lesión material en el derecho fundamental de que se trate», concluye que el contenido del artículo 113.3 de la LOREG, «que delimita el contenido del derecho fundamental, es también explicable por la consideración de que el derecho de sufragio pasivo tiene como contenido esencial asegurar que accedan al cargo público aquellos candidatos que los electores, en quienes reside la soberanía popular, hayan elegido como sus representantes, satisfaciéndose, por tanto, dicho derecho siempre que se mantenga la debida correlación entre la voluntad del cuerpo electoral y la proclamación de los candidatos». Es decir, el impedimento del falseamiento de la voluntad popular no se manifiesta sólo en el resultado final electoral, sino en todas y cada una de las fases del proceso electoral, como es, en este caso concreto, la proclamación de los candidatos. Pero va a ser, sin duda, en los contenciosos electorales antes mencionados donde se plantee la problemática esencial de este principio, invocado en casi todos ellos. Así, en el contencioso de Almería, la sentencia de 1 de diciembre de 1989, tras apreciar la existencia de un error material de transcripción en las actas, en virtud del cual se atribuyó un voto a quien realmente obtuvo 303, proclama candidato al Senado a la recurrente en base al principio, que reconoce ya proclamado por nuestra jurisprudencia ordinaria, citando en concreto la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de enero de /983, de que hay que mantener la correlación existente entre la voluntad del cuerpo electoral, expresada en los votos válidamente emitidos, y la proclamación de los candidatos. Mayor relevancia presenta el contencioso de Murcia, donde la sentencia de 1 de diciembre de 1989 también incide en el significado de este principio. La Sala, tras reconocer la posibilidad de obtener otros pronunciamientos a los inicialmente pedidos por las partes, señala que la ley, en definitiva «persigue que toda la elección sea el resultado de la libre expresión de la voluntad mayoritaria del pueblo español; de tal modo que si por la concurrencia de vicios en el proceso electoral se altera el resultado de la votación y, por tanto, la voluntad libremente expresada en las urnas, hasta el punto de no conocerse lo realmente querido por los votantes, la consecuencia no puede ser otra que la de la anulación de la elección, aun cuando no haya sido pedido por las partes este pronunciamiento». Y más adelante, la sentencia afirma contundentemente: «El reconocimiento de la soberanía popular, como principio básico de un Estado democrático, se articula en el actual mundo occidental mediante la posibilidad de que los ciudadanos elijan a sus representantes que han de ejercer el poder político. Aparece así el sufragio como el instrumento mediante el cual se ejercita esa soberanía, y configurado como el contenido de un derecho fundamental a la
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igualdad de todos los ciudadanos, ha conducido a su universal reconocimiento —salvo reducidas excepciones suficientemente justificadas— en todos los miembros de la comunidad política». Y, a continuación añade: «Este importante postulado... conlleva dos importantes exigencias: el reconocimiento del derecho al voto y la posibilidad de ejercerlo a todos los ciudadanos; y la prohibición de pretericción de cualquier voto que haya sido válidamente emitido». Es decir, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Murcia hace conectar directamente el ejercicio de la soberanía popular con el derecho de voto, extrayendo una conclusión importante: cualquier voto válidamente emitido, al ser una expresión de esa soberanía popular, no puede ser preterido. Por ello, como la votación debe plasmar la auténtica voluntad de los ciudadanos, el principio de unidad del acto electoral y de conservación de los resultados de la elección aparecen como dos consecuencias inmediatas. En este mismo contencioso, la sentencia del Tribunal Constitucional 24/1990, de 15 de febrero, también se pronuncia sobre el significado de este principio. Así, tras reconocer que en el análisis de los artículos 113.2.d) y 113.3 de la LOREG se ha de proceder con arreglo a una interpretación que «ha de trascender la técnica de la mera literalidad y dar entrada a una hermenutica finalista donde tengan cabida entre otros, los principios de conservación del acto, de proporcionalidad y de interpretación más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales», concluye que la Sala de Murcia ha procedido a una interpretación meramente literal y, por lo tanto, no finalista, de la normativa electoral, contraria a las exigencias constitucionales. La argumentación del Tribunal Constitucional efectúa el siguiente razonamiento: «La interpretación literal y aislada del artículo 113.2.d) da a entender que, decretada la nulidad, la nueva convocatoria ha de efectuarse en la circunscripción correspondiente porque la nulidad debe extenderse a toda la elección celebrada, y ello aunque el vicio invalidante y relevante esté constreñido a una sola Mesa y ponga en cuestión la adjudicación de un solo escaño. La interpretación sistemática, finalista y con dimensión constitucional conduce, por el contrario, a una lectura distinta del precepto, interpretándolo en la voluntad manifiestamente conservadora de los actos electorales válidamente celebrados, acogido en el inciso final del artículo 113.3 de la LOREG, y en la necesidad de conservar el ejercicio de los derechos fundamentales de los electores (art. 23.1 CE) en todos aquellos casos que no se vean afectados por las supuestas o reales irregularidades apreciadas, es decir, conservando todos aquellos actos jurídicos válidos, que aquí implican el ejercicio de otros tantos derechos de sufragio activo de los electores respectivos, que no habrían variado con o sin infracción electoral». Es decir, el Tribunal efectúa una interpretación restrictiva impuesta por exigencias constitucionales «derivada no sólo del tan invocado principio de conservación de los actos jurídicos consistente en el ejercicio de derechos fundamentales, sino también por otros concurrentes criterios hermenéuticos aplicados con reiteración por este Tribunal en orden a los derechos fundamentales, como
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a) Por un lado, la posibilidad de haber propiciado la repetición de las elecciones en las dos Mesas afectadas, procediendo a una integración del resultado de las mismas con los obtenidos en el resto de la circunscripción. b) Por otro, haber procedido al planteamiento de la constitucionalidad del artículo 113 de la LOREG, para lo cual, el Tribunal Constitucional, ante la ausencia del planteamiento de la cuestión de Ínconstitucionalidad por el Tribunal murciano, disponía de instrumentos jurídicos apropiados a través de la llamada autocuestión de Ínconstitucionalidad.
Por ello, la proclamación del Tribunal Constitucional de que las sentencias judiciales no pueden limitarse a una interpretación literal y aislada de las normas, sino que deben acomodarse a la Constitución, señalando que «esta acomodación ha de ser observada no sólo en los casos en que sea preciso llevar a cabo una interpretación declarativa de las disposiciones legales, sino también en la denominada interpretación integradora cuando, como ocurre en el presente supuesto, la adecuación a un determinado precepto constitucional así pudiera exigirlo», debe ser acogida con suma cautela, porque las consecuencias directas emanadas de la misma pueden suponer una violación de la legalidad ordinaria. En efecto, en el contencioso murciano, el Tribunal, siguiendo una línea jurisprudencial desarrollada en otras sentencias, entre ellas en la 253/1988, de 20 de diciembre, concluye: «En consecuencia, la interpretación de la norma aplicable deberá realizarse del modo que resulte más acorde con los preceptos contenidos en la Norma Fundamental y no suponga vulneración alguna de los derechos consagrados en ella». Así expuesta, la tesis parece irrefutable, pero en el caso concreto analizado supone la reconstrucción del mandato normativo en cuestión. Todo ello, cuando el Tribunal disponía de otros medios para proceder a una interpretación realmente integradora. Centrándonos en el contencioso planteado, el Tribunal Constitucional deduce que la decisión de la Sala de lo Contencioso de Murcia debió limitarse a anular las elecciones únicamente en las Mesas electorales afectadas y convocar sólo elecciones en ellas. Y ello, porque cuando se habla de convocatoria en la circunscripción puede interpretarse que sólo afecta a una o varias Mesas, si sólo en ellas se advirtieron irregularidades. Es decir, la nulidad no ha de entenderse referida a toda la circunscripción, pues hay que conservar la efectividad del derecho de sufragio activo, de los votos válidos del resto del electorado, y del derecho de acceso al cargo público de, en este supuesto concreto, los ocho diputados electos no afectados por los resultados de las dos Mesas. Frente a este planteamiento el Tribunal Superior de Justicia de Murcia entendió que la literalidad del precepto, al no efectuar esa distinción, impedía esta interpretación. El problema, por lo tanto, reside en el contenido normativo del artículo 113, cuya necesidad de modificación resultaba evidente. Y es que, como también se puso de manifiesto en este contencioso, el órgano competente para determinar la incidencia o no en el resultado final de la elección no es el Tribunal Constitucional sino los Tribunales ordinarios. Es decir, se trata de una cuestión de mera legalidad ordinaria,
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siendo difícil de aceptar la argumentación esgrimida por el Tribunal Constitucional para convertirla en una cuestión de dimensión constitucional. Y es que si bien la conclusión a la que llega el Tribunal Constitucional parece acomodarse, desde un punto de vista material, a los principios informadores del Derecho Electoral, pues parece difícilmente sostenible, desde un punto de vista de la justicia material que, en el contencioso murciano, 963 votos condicionasen la validez de 540.000 válidamente emitidos, resulta también indudable que la decisión del Tribunal implica una vulneración de la legalidad ordinaria. Ante esta situación, la resolución del contencioso planteado parecía quedar reducida a los siguientes términos. O bien se cuestionaba la propia constitucionalidad del artículo 113, tema que no fue suscitado por las partes, por el órgano judicial ordinario, ni por el propio Tribunal Constitucional; o bien se realizaba una interpretación determinada del artículo 113, que podía conducir a una vulneración de la literalidad del mismo, solución adoptada por la sentencia del Tribunal Constitucional; o, finalmente, se procedía a la aplicación directa de su contenido normativo, solución ofrecida por el Tribunal Superior de Justicia de Murcia. Sin duda alguna, la primera de las soluciones hubiese sido la más adecuada. Con ello, si bien se llega a una solución materialmente correcta, ello se produce violando la legalidad ordinaria, atribuyéndose el Tribunal Constitu- cional unas competencias de las cuales carece y procediendo a una revisión de la interpretación de la legalidad ordinaria realizada por los Tribunales en el ejercicio de sus competencias. Es cierto, como reiteradamente ha sostenido nuestra jurisprudencia constitucional, que las decisiones judiciales no pueden vulnerar los derechos fundamentales, pero ello nunca se produce «si el tribunal lo que hace es aplicar la ley, ya que, de lo contrario, no sería la decisión judicial, sino la propia ley la que sería inconstitucional»^15. Es decir, una cosa es la afectación de un derecho fundamental y otra, muy distinta, la vulneración del mismo. El Tribunal Superior de Justicia de Murcia lo que hace es aplicar la ley, no violar un derecho fundamental, el cual, por otra parte, también se ve afectado por la decisión del Tribunal Constitucional.
Por todas estas razones nos pronunciamos a favor de la tesis subyacente en el voto particular suscrito por el Magistrado Sr. Rubio Llórente el cual, en su escueta redacción, mantiene la tesis de desestimar los recursos de amparo planteados ya que la sentencia del Tribunal murciano no lesionaba ningún derecho fundamental. En efecto, tras señalar que es posible cualquiera de los fallos previstos en el artículo 113, concluye que el juez ordinario no pudo dictar otro fallo que el emitido, pues el número de votos no computado alteraba el resultado final de la elección. Y es que la redacción del artículo 113 resultaba inequívoca: «Si la norma es constitucional (y nadie ha cuestionado su constitucionalidad), su aplicación no puede considerarse antijurídica, salvo si se basa en una interpretación contraria a la Constitución y no lo es la que hace el Tribunal Superior de Justicia de Murcia, ni cabe, a mi juicio, otra interpretación que
IS (^) J. PÉREZ ROVO: «Sobre la sentencia», Diario El País, 17 de febrero de 1990.
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la voluntad popular fehacientemente contrastada, es decir, la expresada en los votos válidamente emitidos, en los no sujetos a ningún tipo de irregularidad, pues estos votos son la expresión de aquella voluntad, y no las preguntas irregularidades que, salvo supuestos excepcionales, deben ceder ante la manifestación contundente y clara de la voluntad popular no puesta en entredicho.
Y es que otra solución en el contencioso planteado parecía difícil de ser adoptada, ya que frente a un elevadísimo número de votos válidamente emitidos, se cuestionaba tan sólo una serie de irregularidades menores que, ciertamente, suponían una infracción de determinados preceptos de la ley electoral, pero que, en todo caso, afectaban a una fracción muy pequeña.del cuerpo electoral y, principalmente, no suponían una alteración del cómputo final de los resultados electorales. Precisamente esta es la diferencia que distingue a uno y otro contencioso. Mientras que en el caso murciano, el Tribunal ordinario entiende que se produce una afectación del resultado final y, en consecuencia, procede a la anulación de las elecciones, en el pontevedres se adopta una solución idéntica, pero basada en una errónea interpretación del articulo 105.4 de la LOREG, al efectuarse una confusión entre los términos elector y votante, sin que se produzca el supuesto contemplado en el artículo 113.3. Es decir, aunque la argumentación de las sentencias del Tribunal Constitucional es muy semejante, los supuestos de hecho presentan diferencias sustanciales.
Finalmente, en el contencioso de Avila se vuelve a incidir, aunque no tan contundentemente, en el significado de este principio. En efecto, en la sentencia del Tribunal Constitucional 131/1990, de 16 de julio, sumamente condicionada por los contenciosos anteriores, tras señalar que la interpretación del artículo 113 de la LOREG «sobrepasa el plano de la legalidad ordinaria y adquiere relevancia constitucional, puesto que afecta en la mayor parte de los supuestos, a los derechos fundamentales que la Constitución garantiza en su artículo 23» y que «decretar indebidamente la nulidad de una votación supone privar del voto a los electores afectados y, en su caso, privar a un candidato de acceder a un escaño al que pudiera tener derecho», concluye que «sólo en el supuesto de que la Sala no lograse alcanzar una conclusión cierta sobre el sentido de los votos emitidos, podría decretar la nulidad de la votación celebrada en las Mesas impugnadas». Como puede apreciarse, el parecido con el contencioso murciano es aquí mucho más relevante.
III. LA CONSERVACIÓN DEL ACTO ELECTORAL
Como apuntábamos en páginas anteriores, este principio debe ser considerado como una consecuencia directa del anterior. Nuestra legislación electoral contiene abundantes manifestaciones del mismo, que van desde la propia posición de la Administración Electoral, hasta el acto de proclamación de candidatos y electos. Pero, sin duda, el precepto más revelador de la LOREG es el artículo 113.3, sobre cuyo significado ya nos hemos pronunciado.
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Este principio, que opera a modo de presunción iuris tantum, no significa otra cosa que trasladar al ámbito de la Administración Electoral la presunción de legalidad que se predica de todos los actos de los poderes públicos y, más en concreto, de la Administración Pública. Es decir, como la Administración Electoral posee, pese a la fuerte judicialización en su composición y, pese también, a su carácter no permanente, la consideración de auténtica Administración Pública, el régimen jurídico que sirve para calificar los actos de ésta debe ser, lógicamente, también predicable de aquélla. Y es que, como ya señalaba la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 1 de diciembre de 1989, la presunción de legalidad tiene una visión fundamentalmente axiológica y prioritaria frente a criterios formalistas de interpretación «que se apoyan en meras razones de literalidad normativa o de abstracción lógica formal». Nuestra jurisprudencia, ordinaria y constitucional, se ha referido, de forma reiterada, el significado de este principio. Así, la sentencia de la Audiencia Territorial de Granada, de 12 de diciembre de 1981, señala que, en materia electoral, las infracciones no determinantes del falseamiento de los resultados electorales no generan la nulidad de la elección. Con mayor contundencia se pronuncia la sentencia de la Audiencia Territorial de Valencia, de 16 de julio de 1987, donde expresamente se afirma: «Dada la naturaleza del recurso contencioso electoral..., la resolución de las cuestiones planteadas en el mismo ha de partir, como básico criterio hermenéutico y de valoración de los hechos discutidos, del principio de conservación del acto electoral, y mientras no se constaten infracciones legales de suficiente entidad y calidad para anularlo por afectar el resultado de las elecciones, según se desprende del artículo 113.3 de la citada ley electoral, no procederá la nulidad, es decir, cuando el vicio del procedimiento electoral no sea determinante del resultado de la elección, al igual que la invalidez de la valoración en una o varías Secciones tampoco comporta la nulidad de la elección cuando no se altera el resultado final».
También nuestro Tribunal Supremo, en varias de sus sentencias, se ha pronunciado sobre el significado de este principio. Así, habría que mencionar la sentencia de 21 de julio de 1977, en la cual se establece que el principio de conservación de los actos «responde a elementales consideraciones de buen sentido, pues si lo que importa es impedir el falseamiento de la voluntad popular, resulta claro que aunque existan infracciones, si estas no falsean los resultados electorales, tampoco puede haber nulidad, como así se establece en el propio texto legal al aludir a cuando el vicio del procedimiento electoral no fuera determinante del resultado de la elección y cuando la invalidez de la votación en una o varias Secciones no alteran el resultado final». Análoga posición se mantiene en la sentencia de 24 de abril de 1979. Y, finalmente, la sentencia de 22 de diciembre de 1982, al señalar que ambos principios, el de presunción de legalidad del acto de la Administración Electoral y el de conservación del acto electoral, «cqncuerdan con las garantías establecidas en el procedimiento electoral, y dirigidas a impedir el falseamiento de la voluntad popular, de tal manera que si las
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una segunda instancia. Finalmente, por lo que se refiere a los contenciosos suscitados con motivo de las elecciones generales de 1989, hay que afirmar que el principio de conservación del acto electoral es prácticamente invocado en todos ellos. Pensemos, como en la cita jurisprudencial de la sentencia del Tribunal Constitucional en el contencioso murciano se refería constantemente a este principio, debido a su íntima conexión con el impedimento del falseamiento de la voluntad popular. A este respecto, habría que citar, en primer lugar, el contencioso de Ceuta, donde la sentencia de la Sala de lo Contencioso de Sevilla, de 4 de diciembre de 1989 afirma que la interpretación de determinados preceptos legales, en este caso concreto con motivo del voto de 14 menores de edad, «pugna con las exigencias de autenticidad que los principios rectores del proceso electoral imponen, pero esta afirmación debe quedar matizada por lo dispuesto en el artículo 113.3». A igual conclusión llega la Sala cuando analiza la diferencia existente entre los datos sobre inscritos facilitados por la Junta Electoral central (41.585), por la Oficina del Censo Electoral de Ceuta (42.012) y por la Junta Electoral provincial (41.990), poniendo de manifiesto que «las desigualdades criticadas afectarían exclusivamente al porcentaje de electores, pero nunca al resultado final de la votación, pues nadie discute el número de votantes». Es decir, el Tribunal concluye que parece lógico aplicar también aquí la doctrina de la conservación de los actos electorales. Análogas consideraciones habría que predicar de la sentencia de 4 de diciembre de 1989, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en la cual si bien reconoce que se han producido determinadas infracciones de la normativa electoral, en concreto del artículo 4 de la LOREG, al computarse tres casos de votos sin comparecencia personal, establece que ello no tiene ninguna relevancia para el resultado final, debiendo aplicarse lo dispuesto en el artículo 113.3. De igual modo, la sentencia de 4 de diciembre de 1989, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, hace constar, siguiendo el escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal, la existencia de determinadas irregula- ridades electorales, como son el voto de una persona sin estar censada y un error de cómputo al constatar tres casos de exceso de votantes. No obstante estas irregularidades, la Sala proclama su nula trascendencia en virtud del principio de conservación de los actos electorales. En el contencioso de Murcia, la sentencia 24/1990, de 15 de febrero, tras propugnar, como ya vimos, la necesidad de una interpretación integradora, y no literal, del artículo 113, señala que el principio de conservación de los actos, reconocido en otros preceptos de nuestro ordenamiento jurídico "•, «tiende a restringir la sanción anulatoria no extendiéndola más allá de sus
lfl (^) Este principio aparece recogido en los artículos 50.2 y 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, asi como en el artículo 242 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Ahora bien, como señala M. SATRUSTKGUI: «Las garantías del Derecho Electoral», Revista Cortes Generales, núm. 20, p. 102, la regulación de la LOREG tiene un mayor alcance que la LPA. pues protege la validez de los actos sucesivos e independiented del nulo y resta carácter invalidante a la irregularidad.
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confines estrictos en cada caso, evitando que una indebida ampliación de sus efectos dañe derechos de terceros». Es decir, acepta el principio de la incomunicabilidad de la nulidad, que es una de las manifestaciones del principio de conservación del acto. Por lo que se refiere al contencioso de Pontevedra, como es sabido, la sentencia de 2 de diciembre de 1989 efectuaba una interpretación sui generis del artículo 113.3, en virtud de la cual decretaba la nulidad de las elecciones en toda la circunscripción porque 249 votos podrían haber sido atribuidos a un mismo partido, en este caso concreto al CDS, con lo cual el resultado final se hubiera visto afectado, pues su coeficiente electoral, a la hora de atribuir el último escaño de la circunscripción, superaría en 125 votos al del PSOE. Esta argumentación es rebatida, a nuestro juicio con una mayor fundamentación, por el voto particular del Magistrado discrepante, D. Ramón Castor Santiago Valencia, el cual propone la utilización de otros criterios más ponderados para proceder a la atribución de esos 249 votos, cuya validez se ignora, como son determinados criterios aritméticos teniendo en cuenta los resultados de los partidos en otras Mesas electorales, de tal forma que nunca la totalidad de esos votos podrían atribuirse a una sola fuerza política. Esta interpretación ofrecida por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia es declarada nula por la sentencia del Tribunal Constitucional 25/1990, de 19 de febrero, donde parece efectuarse una interpretación más congruente. En efecto, y prescindiendo ahora de la problemática del artículo 105.4 LOREG, señala, siguiendo la argumentación del contencioso murciano, que la hermenéutica finalista debe de tener en cuenta los principios de conservación del acto, de proporcionalidad y de interpretación más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales, porque «el mantenimiento de esa voluntad expresada en votos válidos debe constituir criterio preferente a la hora de interpretar y aplicar las normas electorales». Finalmente, en el contencioso de Melilla, la sentencia del Tribunal Constitucional 26/1990, de 19 de febrero, declaró que el principio de conservación de los actos tienen una doble manifestación: «De un lado, que sólo procede decretar la nulidad y consiguiente reiteración de las elecciones cuando los vicios del procedimiento o las irregularidades detectadas afecten al resultado electoral final, como, a sensu contrario, determina el artículo 113.3 de la LOREG; y, de otro, que dicha nulidad se ha de restringir, cuando ello sea posible, a la de la votación celebrada en las Secciones o Mesas en las que se produjo la irregularidad invalidante, sin que la misma pueda extenderse, con el solo criterio de la interpretación literal de los artículos U3.2.d) y 113.3 a los demás actos de votación válidamente celebrados en toda la circunscripción». Esta tesis del Tribunal parece oponerse a la mantenida en la ya citada sentencia 169/1987, en la que parecía optarse por la convocatoria de un proceso electoral íntegro. En realidad, esta contradicción no es más que aparente, pues nos encontramos ante supuestos totalmente distintos y la propia sentencia 169/1987 hacia expresa reserva de que se indicase lo contrario. Y es que lo importante es señalar que este principio de
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precepto, no era sino una repetición de lo establecido por nuestra legislación preconstitucional, y podía dar lugar, dada la literalidad del mismo, a variadas y contradictorias interpretaciones. Y es que la nulidad de una elección, en base a este principio de conservación de los actos, exige «irregularidades de tal naturaleza que no pueda considerarse en absoluto expresión de la voluntad popular»^18. Por ello, se hacía preciso una modificación del precepto que puntualizase las manifestaciones concretas del principio de conservación del acto electoral. Así se ha realizado en la actual reforma de la ley electora) que, como luego veremos, ha supuesto una mayor garantía para este principio.
IV. EL PRINCIPIO DE UNIDAD DEL ACTO ELECTORAL
Parece comúnmente admitido que tanto nuestra Constitución como la ley electoral configuran el proceso electoral como un acto único, que se caracteriza por la ¡dea del concurso de voluntades, y no por la idea de la sucesión de voluntades. Es decir, nuestro ordenamiento jurídico parte del principio fundamental de que los resultados finales de un proceso electoral son debidos al concurso de una serie de actos, trámites y procedimientos, que guardan entre sí, además de su correspondiente autonomía, una cierta unidad, la cual debe ser respetada a no ser que entre en colisión con otro de los principios inmanentes al Derecho Electoral, que tenga un carácter prevalente sobre este. Y es que parece lógico afirmar que el Derecho no puede proteger, como ha indicado Garrorena, que «unos electores expresen su criterio sobre la base del conocimiento de la opinión de los otros, y a ello apuntan, por ejemplo, previsiones tan elementales como es la obligación de que todos los colegios electorales cierren a la misma hora»". Ahora bien, este principio de unidad del acto electoral presenta también sus excepciones que, en ningún caso, deben ser consideradas como una alteración de sus elementos estructurales. Así sucede, a modo de ejemplo, cuando existe un distinto horario oficial entre las diversas circunscripciones electorales, o en el supuesto de la constitución tardía de las Mesas electorales, o de la necesaria prórroga del cierre de los colegios, cuestiones todas ellas que si no frecuentes, sí que suelen producirse en las diferentes convocatorias electorales y para las cuales el ordenamiento jurídico contiene previsiones expresas. Pensemos, a modo de ejemplo, en la problemática inherente al voto por correo, donde unos electores manifiestan su voluntad con bastante antelación a la de los electores presenciales.
Este principio de unidad del acto electoral también se encuentra subyacente en la problemática del artículo 113 de la LOREG, cuando establece la posibilidad de repetición de las elecciones. Y es que, indudable-
" Asi lo pone de manifiesto R. ESTRENA CUESTA, «Comentarios al articulo 113», en la obra colectiva «Comentarios a la Ley Orgánica de Régimen Electoral General», cit., p. 1005. (^19) A. GARRORE.NA MORALES: «Elecciones en Murcia y ley Electoral», Diario La Verdad, 22 de noviembre de 1989.
Enrique Alvarez Conde
mente, la reiteración de unas elecciones en una o varias Mesas electorales parece implicar, a priori, un quebrantamiento de este principio, ya que los electores nuevamente convocados conocen de antemano y con carácter previo, la opción manifestada por los restantes electores de la circunscripción. Los casos de Melilla y, fundamentalmente, de Avila parecen entrar de lleno en la problemática de este principio, que también se manifestó en las elecciones autonómicas andaluzas de 1990, con la repetición de las elecciones en diversas Mesas de la circunscripción de Almería. Ahora bien, no es lo mismo la repetición de las elecciones en toda la circunscripción —supuesto de Melilla— que la reiteración de las mismas en una Mesa electoral —supuesto de Avila—, o en diversas Mesas electorales —caso de Almena—. En el primer supuesto, son todos los electores de la circunscripción los nuevamente llamados a votar y únicamente son conocedores de la opinión manifestada por los electores de otras circunscrip- ciones electorales. En los otros dos casos, la unidad del acto electoral se encuentra más afectada, pues solamente son requeridos para la nueva votación una exigua parte del cuerpo electoral de esa circunscripción, decidiéndose la adjudicación del escaño o escaños correspondientes por unas decenas de electores que previamente conocen ya el valor decisivo de su voto. Pensemos, además, que la adjudicación de ese escaño o escaños en litigio, puede presentar una relevancia nacional, afectando al sistema de mayorías y minorías de los órganos representativos del Estado. Así pues, el principio de unidad del acto electoral puede afectar a diversos momentos del proceso electoral, habiéndose producido, a tal efecto, diversos pronunciamientos por parte de nuestra jurisprudencia. En lo que se refiere a la problemática del voto por correo, habría que mencionar la sentencia de la Audiencia Territorial de Valencia, de 16 de julio de 1987, donde se señala que «tal derecho se ejerce con anticipación y prescindiendo de la exigencia de la presencia personal del elector ante la Mesa, para lo que hay que entender que el votante por correo manifiesta su voluntad política en el mismo momento en que deposita su voto en la Oficina de Correos, lo que equivale a la introducción de la papeleta en las urnas». Como consecuencia de ello, parece lógico afirmar que el fallecimiento de los votantes por correo, ocurrida entre los días comprendidos entre la fecha de la emisión del voto y la de la elección, para nada afecta a la validez del voto, puesto que su voluntad se había manifestado ya válidamente. Otro momento del proceso electoral donde el principio de unidad del acto electoral parece desarrollar toda su virtualidad es en la presentación de las candidaturas, cuestión esta en la cual nuestra normativa electoral debe ser interpretada de conformidad con este principio. Así lo ha declarado expresamente nuestra jurisprudencia, tal y como se ha manifestado la sentencia de 16 de mayo de 1987, dictada por la Audiencia Territorial de Bilbao, donde se efectúa una concreta interpretación del artículo 47 de la LOREG. Del mismo modo, el acto de escrutinio también constituye un momento del proceso electoral donde se manifiesta este principio. Por eso no es de extrañar que la LOREG contenga disposiciones referentes a esta cuestión,
