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Steven Levitsky y María Victoria Murillo
Steven Levitsky 1 Universidad de Harvard
María Victoria Murillo 2 Universidad de Columbia
Resumen
Tomando a América Latina como área de estudio, en el presente trabajo se analizan los patrones de cambio institucional en un entorno institucional débil; es decir, en un contexto en el que las reglas de juego son inestables y/o aplicadas de manera desigual. Tomando como punto de partida el trabajo de Kathleen Thelen y sus colaboradores, sostenemos que el cambio institucional en América Latina rara vez se aproxima a los modelos del llamado equilibrio interrumpido y a los modos de cambio gradual. En su lugar, el cambio usualmente toma la forma de un remplazo o sustitución constante, en el cual las instituciones repetidamente atraviesan una transformación abrupta y total. En la primera parte, el artículo examina las condiciones que conllevan a patrones de remplazo constante; posteriormente, el artículo presta atención a la relación entre el enforcement y el cambio institucional. Se sostiene que el non- enforcement puede ser una fuente importante de estabilidad institucional, y que el aumento o reducción del enforcement puede, en sí mismo, ser un modo importante de cambio institucional.
Palabras clave: cambio institucional, debilidad institucional, América Latina, equilibrio interrumpido, remplazo constante, enforcement, inestabilidad política
construyendo instituciones
sobre cimientos débiles:
lecciones desde américa latina
(^1) Doctor en Ciencia Política por la Universidad de California en Berkeley y profesor titular en la Universidad de Harvard. (^2) Doctora en Ciencia Política por la Universidad de Harvard y profesora de Ciencia Política de la Universidad de Columbia.
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(^3) Cabe señalar que los enfoques de la elección racional aplicados a las instituciones no esperan que las entidades sobrevivan a los cambios en el poder y distribución de preferencias, ya que tales cambios socavan el equilibrio sobre el cual las normas se basan. Sin embargo, la elección racional no pueden explicar por qué, en algunos contextos, el equilibrio institucional tiende a ser tan efímero. (^4) Sobre la distinción y la relación entre la aplicación y cumplimiento, consulte Levi (1997) y Bergman (2010). (^5) También se encuentra una considerable variación entre país e instituciones. (^6) Véase Thelen (1999, 2004); Streeck y Thelen (2005); Mahoney y Thelen (2010).
La política democrática funciona de manera muy diferente en un entorno institucional débil. Por un entorno débilmente institucionalizado, nos referimos a un contexto en el cual (1) el enforcement de las normas es bajo, o bien, existe un amplio margen de discrecionalidad de facto con respecto a su aplicación y (2) en el cual la durabilidad institucional es baja, en el sentido que las reglas formales cambian constantemente, rara vez sobreviviendo a las fluctuaciones en el poder y a la distribución de preferencias. 3 Debido a que, a menudo en este contexto, los actores tienen incertidumbre acerca si la violación de las reglas acarreará sanciones y, además, porque es menos probable que ellos vean a las reglas inestables como legítimas (o ‘dadas por sentado’) (Henisz y Zellner, 2003), sus incentivos para cumplir con las reglas formales son más débiles.^4 El resultado es una alta incertidumbre y horizontes temporales de corto plazo, ya que los actores no pueden hacer uso de las reglas formales de manera confiable para guiar sus expectativas acerca del comportamiento de otros.
América Latina es un lugar particularmente útil para estudiar las causas y consecuencias de la debilidad institucional. Aunque la debilidad institucional difícilmente está limitada a América Latina, en esta región es más común –y es más extrema– que en los países industrializados desarrollados, sobre los cuales está basada gran parte de la literatura institucionalista. Más aún, dentro de América Latina se encuentra una variación considerable en la fortaleza institucional, tanto entre países como dentro de territorios nacionales (a saber, las ‘zonas marrones’ de O’Donnell (1993).^5 Esta variación en fortaleza institucional crea oportunidades
para los académicos de refinar las teorías existentes acerca de instituciones y, a la vez, de ampliar su espectro comparativo.
El presente trabajo examina los problemas del cambio institucional en un entorno institucional débil. Tomando como punto de partida el trabajo pionero de Kathleen Thelen y sus colaboradores,^6 sostenemos que el cambio institucional en América Latina con frecuencia no se aproxima a los modelos de equilibrio interrumpido ni a los modos de cambio gradual descritos por Thelen. El cambio institucional usualmente toma la forma de un ‘reemplazo constante’, en el cual las instituciones repetidamente atraviesan una transformación abrupta y total. El documento examina las condiciones que dan lugar a patrones de reemplazo constante. La segunda parte, se orienta hacia la relación entre enforcement y cambio institucional. Se sostiene que el non- enforcement sistemático puede ser una fuente importante de estabilidad institucional; y que el enforcement aumentado o reducido, pueden en sí mismos ser una forma importante de cambio institucional.
Limitamos nuestra discusión a casos en los cuales los Estados poseen un control mínimo sobre el territorio nacional (esto es, donde se ejerce un monopolio legítimo de la fuerza en un sentido Weberiano). Donde el Estado es inexistente, en la mayor parte del territorio nacional (por ejemplo, las zonas controladas por la guerrilla en Perú durante los años ochenta o en Colombia en los noventa), o donde el Estado es tan débil que falla en hacer cumplir la ley, aun cuando los gobiernos lo intentan (por ejemplo, Haití en la década de 2000), es virtualmente insignificante hablar acerca de enforcement institucional formal.
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que el cambio institucional es más a menudo un ‘proceso lento’ (Mahoney y Thelen, 2010: 15; Streeck y Mahoney, 2005: 19-22). En lugar de desmantelar abruptamente las reglas, entonces, los actores lentamente las subvierten, y construyen nuevas alrededor de ellas, o las redireccionan.
Thelen y sus coautores tienen razón al afirmar que el cambio institucional es, a menudo, gradual y sutil, antes que abrupto y discontinuo. Sin embargo, su énfasis en el cambio gradual es más apropiado en un entorno institucional sólido (como el de las democracias industrializadas más avanzadas), en el que las reglas básicas del juego (es decir, el régimen político, el sistema legal) están arraigadas y los actores esperan que las reglas existentes duren y sean aplicadas con regularidad. En entornos institucionales débiles, en los que los actores no necesariamente esperan que las normas existentes duren (y podrían esperar que fracasen), procesos tales como la estratificación, la desviación, y la conversión –en los cuales los actores buscan cambiar el comportamiento y los resultados, dejando las viejas reglas formalmente intactas– son menos comunes. De hecho, es probable que los patrones de cambio institucional formal no se asemejen ni al modelo de equilibrio interrumpido, ni a los modos de cambio gradual desarrollados por Thelen y sus colaboradores. Por el contrario, a menudo toman la forma de reemplazo constante, en la que el cambio es radical y recurrente.
Una perspectiva de América Latina:
reemplazo constante como un
patrón de cambio institucional
La realidad latinoamericana plantea desafíos tanto a los modelos de cambio institucional de ‘equilibrio interrumpido’ como a los modelos de cambio gradual descritos en la
sección anterior. Por un lado, los modelos de equilibrio interrumpido a menudo son de utilidad limitada, pues, como señala Kurt Weyland, el cambio institucional en América Latina es “sorprendentemente discontinuo” (2008: 283). Por ejemplo, los investigadores de la democratización desarrollaron argumentos dependientes de la senda ( path dependence ) vinculando los arreglos institucionales creados durante las transiciones a resultados de régimen de largo plazo.^10
Las transiciones fueron tratadas como momentos críticos en los que las reglas estaban puestas en tela de juicio, y se asumía que las nuevas normas ‘anclarían’ y luego darían forma a las subsecuentes trayectorias del régimen.^11 Así, Schmitter y Karl sostuvieron que las condiciones durante la transición “determinarían la distribución inicial de recursos entre los actores, y que estas disparidades temporales se convertirían –a través de normas, garantías y roles– en estructuras duraderas” (1992: 59). Los investigadores prestaron especial atención a las prerrogativas institucionales de los militares, sosteniendo que las transiciones encabezadas por los militares resultarían en una ‘institucionalización perversa’ y en la consolidación de ‘democracias tutelares’ (Valenzuela, 1992).
Así, en países como Brasil, Chile y Ecuador, donde los militares retuvieron poder considerable durante las transiciones, se esperaba que la institucionalización de las prerrogativas militares sea un “obstáculo importante para la futura autotransformación democrática” (Schmitter y Karl, 1992: 62-63; también Hagopian, 1990; Valenzuela, 1992). No obstante, estas predicciones fueron incorrectas. En la mayoría de los casos, las instituciones creadas durante la transición no lograron anclar, sino que fueron rápidamente modificadas o desmanteladas
(^10) Véase Karl y Schmitter (1991); Schmitter y Karl (1992); Valenzuela (1992); Munck y Leff (1997); Agüero (2000). (^11) Véase Karl (1990); Karl y Schmitter (1991); Schmitter y Karl (1992); Valenzuela (1992); Agüero (2000).
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(Hunter, 1997). En Ecuador y Perú, las constituciones escritas durante las transiciones fueron sustituidas en los noventa; en Brasil, muchas prerrogativas militares fueron removidas dentro de una década, incluso en Chile, donde las instituciones han sido históricamente estables, la ‘democracia protegida’ de Pinochet fue desmantelada en gran medida para el año
- Por lo tanto, los modelos de equilibrio interrumpido llevaron a los investigadores a exagerar la continuidad institucional en las nuevas democracias de América Latina.
Al mismo tiempo; sin embargo, el cambio institucional en América Latina a menudo no se aproxima a las formas graduales de cambio descritas por Mahoney y Thelen (2010). En lugar de ser poco frecuente y radical (a saber, modelos de equilibrio interrumpido) o continuo y gradual, el cambio institucional en gran parte de América Latina es frecuente y radical. De hecho, en algunos casos, las reglas son desmanteladas con tal frecuencia que –para usar el lenguaje de Swidler (1986)– parecen estar permanentemente ‘inestables’. Llamamos a este patrón reemplazo constante (ver Figura 1).
Ejemplos de reemplazo constante abundan. Tomemos como ejemplo a las constituciones de América Latina. La primera Constitución postcolonial de Bolivia, redactada en 1826, duró solo cinco años y su sucesora, la Constitución de 1831, duró solo tres años. Las Constituciones fueron reemplazadas de nuevo en 1834, 1839, 1843, 1851, 1861, 1868, 1871 y 1878 (Loveman, 1993: 237-255). La Constitución de 1880 era, por lo tanto, la décima de Bolivia en apenas medio siglo. Sin embargo, no fue el único caso. En República Dominicana, Ecuador, Perú y Venezuela, las Constituciones fueron sustituidas por lo menos diez veces durante el primer siglo
de Independencia –un contraste importante frente a la Constitución de los EE.UU., sobre la cual la mayoría de las cartas magnas de América Latina fueron modeladas originalmente.^12 En algunos países, estas pautas se han mantenido en el periodo contemporáneo. Por ejemplo, Ecuador cambió sus constituciones en 1978, 1998 y 2008, y hasta el día de hoy se han hecho más de veinte, en menos de doscientos años de independencia (Pachano, 2010).
El reemplazo constante también puede ser visto en los procesos de liberalización económica de los años 1980 y 1990. En los países industrializados avanzados, la liberalización económica se llevó a cabo “de forma incremental, sin interrupciones dramáticas” (Streeck y Thelen, 2005: 4). De hecho, según Streeck y Thelen, “una característica esencial y definitiva de la liberalización global en curso de las economías políticas avanzadas es que evoluciona en forma de un cambio gradual” (2005: 4). Las instituciones de Estado de Bienestar también evolucionaron de manera gradual (Pierson, 1994). Incluso en los casos más radicales de reforma, tales como Reagan y Thatcher, “la estructura fundamental de la política social se mantuvo comparativamente estable” (Pierson, 1994: 182). Los sistemas de pensiones, en particular, resultaron estar particularmente ‘arraigados’, ya que incluso los gobiernos con mayor anhelo reformista
Figura 1. Patrones de cambio institucional Incremental Radical Frecuente Cambio gradual Reemplazo (Mahoney y Thelen) constante Poco Equilibrio frecuente interrumpido
(^12) Véase Elkins et al. (2009: Apéndice. Tabla. A.1).
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limitada y sin gobierno elegido, la Constitución de 1979 “mandaba un sistema del tipo federal de gobiernos regionales” (Mauceri, 2006: 51). El cambio se implementó a finales de 1980, cuando el Congreso aprobó apresuradamente una ley que subsumió los 25 departamentos de Perú en 12 regiones a ser gobernadas por asambleas regionales electas y presidentes elegidos de forma indirecta (McNulty, 2011: 28-29; Levitt, 2012: 62-63). Sin embargo, el nuevo acuerdo no duró mucho. Seguido al golpe presidencial de Alberto Fujimori de 1992, los gobiernos regionales fueron disueltos y fueron sustituidos por los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), basados en los antiguos departamentos. Los CTARs fueron desmantelados después de la caída de Fujimori, y en 2002, una ley de descentralización estableció un nuevo sistema de 25 regiones, a ser gobernado por presidentes regionales elegidos de forma directa (McNulty, 2011).
Explicando el reemplazo constante
¿Cómo se explica el reemplazo constante y por qué es tan generalizado en América Latina? En gran medida, las causas del reemplazo constante recaen en los orígenes institucionales. Gran parte de la literatura asume que las instituciones nacen fuertes (o en equilibrio), en el sentido de que se han diseñado más o menos en línea con (1) el poder doméstico y la distribución de preferencias, y (2) las normas sociales y políticas existentes. En otras palabras, inicialmente, todos los actores aceptan las reglas o carecen del poder de anularlas. Aunque las instituciones, posteriormente, puedan experimentar desviación o conversión al momento de su creación, se supone que, inicialmente, representan las preferencias de (o los acuerdo entre) los detentadores clave
de poder. 14 En la mayoría de las democracias establecidas, donde las autoridades formales que formulan las reglas (por ejemplo, los ejecutivos, los parlamentos, los tribunales), y además, están plenamente investidas de poder y, o bien representan o son capaces de imponer reglas sobre poderos actores estatales y de la sociedad, estos supuestos tienden en general a sostenerse.
No obstante, estas condiciones no siempre se dan en América Latina. Históricamente, las instituciones oficiales en América Latina han ‘nacido débiles’ o fuera de equilibrio. Estas instituciones mortinatas o efímeras parecen estar enraizadas en dos condiciones. Una de ellas es la incertidumbre extrema. O’Donnell y Schmitter (1986) destacaron el papel de la incertidumbre en las transiciones, argumentando que aumenta la importancia de la contingencia –y de la agencia– en el diseño institucional. Sin embargo, la incertidumbre –bien sobre las reglas subyacentes del juego o sobre las distribuciones del poder y las preferencias– también aumenta la probabilidad de error de cálculo. Cuando la incertidumbre es alta, aquellos en control del proceso de redacción de las reglas son más propensos a estimar erróneamente las preferencias y/o fuerza de actores poderosos, dejando a las instituciones con nuevos diseños vulnerables ante el reemplazo.
Una segunda condición que da lugar a instituciones mortinatas o efímeras es la incongruencia entre los procesos formales de elaboración de normas y los detentadores de poder de facto. En las democracias establecidas, los actores poderosos con poder de veto son generalmente incorporados en el proceso de elaboración de normas formales, a través de partidos políticos, representación legislativa, negociación corporativista, y la actividad legalizada de grupos de interés (o lobby). Pero
(^14) De hecho, para los institucionalistas de la elección racional, las reglas no se pueden crear en la ausencia de ese equilibrio.
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este no siempre ha sido el caso en América Latina. Aunque las elecciones, los partidos políticos, las legislaturas y las judicaturas nominalmente independientes han existido a lo largo de gran parte de la historia de la región, el grado de correspondencia entre aquellas instituciones formales y, las distribuciones reales de poder y los centros de toma de decisiones ha variado ampliamente. En casos extremos (por ejemplo, Somoza, Trujillo), las instituciones democráticas formales sirvieron como poco más que fachadas. En otros casos –incluyendo otros regímenes híbridos y muchas nuevas democracias– su poder era ambiguo y contestatario. Las elecciones produjeron gobiernos y legislaturas cuya autoridad para aprobar normas vinculantes se vio limitada a menudo por actores con poder de veto informal, tales como militares, la Iglesia Católica, y las élites económicas (Karl, 1995). El papel de los actores con poder de veto informal fue especialmente manifiesto, donde las fuerzas conservadoras no pudieron traducir su poder de facto en fuerza electoral (por ejemplo, Argentina después de
- (Gibson, 1996); donde la proscripción de los partidos principales dejó a poderosos actores socioeconómicos sin representación formal (por ejemplo, Argentina entre 1955 y 1973) (McGuire, 1997), y en los regímenes híbridos o ‘tutelares’ en los que los militares retuvieron un poder de veto de facto, a pesar de las transiciones formales hacia el gobierno civil (por ejemplo, el Salvador, Honduras, Guatemala y Panamá en la década de
- (Karl, 1995).
La existencia de poderosos actores con poder de veto informal podría dar lugar a instituciones
pasajeras de dos maneras. En primer lugar, aumenta la probabilidad de error de cálculo: donde los actores con poder de veto no están formalmente incorporados en el proceso de elaboración de normas, entonces los redactores de las reglas están más propensos a juzgar mal su poder y/o preferencias. En segundo lugar, la brecha entre los redactores de las normas y los detentadores informales de poder puede crear incentivos para que los primeros diseñen instituciones dirigidas a debilitar a los segundos. Aunque estos esfuerzos son a veces exitosos, en muchas ocasiones fracasan, lo que resulta en el desplazamiento institucional. 15
¿Por qué los niveles de incertidumbre y/o incongruencia entre los redactores de las reglas y los detentadores de poder han sido más altos, históricamente, en América Latina en comparación con las democracias industriales avanzadas? Varios factores parecen ser importantes:
InestabIlIdad del régImen
Por mucho tiempo, América Latina ha estado caracterizada por la inestabilidad de sus regímenes. Antes de la tercera ola de democratización, muchos países de la región experimentaron transiciones de régimen –entre gobierno civil y militar o de una dictadura a otra dictadura– a una velocidad de más de una transición por década.^16 Las transiciones se caracterizan a menudo por la incertidumbre respecto a la distribución de poder y de preferencias de los actores (O’Donnell y
(^15) Por ejemplo, el gobierno militar de Argentina trató de impedir la victoria electoral peronista en 1973 mediante la imposición de una reforma electoral que reemplazó el colegio electoral con un sistema de segunda vuelta presidencial y se estableció un requisito de residencia para mantener a Perón exiliado y fuera de las urnas. Sin embargo, el aliado de Perón, Héctor Cámpora ganó y llamó a nuevas elecciones (que ganó Perón), y el sistema de segunda vuelta presidencial fue abandonado posteriormente. (^16) Por ejemplo, Argentina experimentó cinco transiciones a la democracia o a la semidemocracia y seis golpes militares entre 1912 y 1983, con un promedio de un año de transición cada siete años. Bolivia experimentó ocho transiciones entre 1936 y 1982, el promedio fue de un año de transición cada seis años. Perú vivió entre 1948 y 2000 seis transiciones, con un promedio de una transición cada ocho años.
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cambios rápidos y dramáticos en la distribución de poder hacen que sea menos probable que las instituciones recién creadas logren afianzarse. Incluso cuando los actores diseñan las reglas en línea con las distribuciones subyacentes de poder en T-1, una reconfiguración radical del sistema de partidos de una elección a la siguiente, podría dejar a los actores que diseñaron las reglas demasiado débiles como para defenderlas en T- (efectivamente creando así incongruencia entre los redactores de las reglas y los detentadores del poder político). En tales casos, las nuevas normas podrían simplemente carecer del tiempo para echar raíces. Ya sea debido a la legitimidad pública, el surgimiento de grupos simpatizantes con un interés personal en su preservación, o porque simplemente ‘se da por sentado’; el paso del tiempo tiende a tener un efecto estabilizador sobre las instituciones (Pierson, 2004).^19 Por lo tanto, las instituciones que surgen en medio de constelaciones de poder rápidamente cambiantes –con todo lo demás igual– tienen menor oportunidad de perdurar.
La volatilidad electoral podría explicar la reconfiguración reiterada de las reglas electorales en gran parte de América Latina (Remmer, 2008). Si los partidos en el poder suelen diseñar las reglas electorales de acuerdo con su propio interés, entonces, la volatilidad extrema –en la que los partidos dominantes pierden poder frente a los nuevos en repetidas ocasiones– debe dar lugar a un frecuente rediseño electoral. La volatilidad electoral también podría ayudar a explicar la reciente variabilidad constitucional en Ecuador. La Constitución de 1998 de Ecuador fue diseñada por partidos consolidados en consulta con los grupos indígenas, que habían surgido como actores poderosos en la década de 1990 (De la Torre, 2010). Sin embargo, antes de que la nueva Constitución pudiera obtener un mínimo
de legitimidad social, el movimiento indígena se dividió y debilitó, y los partidos consolidados fueron desplazados por los outsiders. Cuando el recién elegido outsider , Rafael Correa, llamó a una Asamblea Constituyente en 2007, las fuerzas políticas responsables de la Constitución de 1998 eran marginales, y las fuerzas a favor de Correa –fuerzas inexistentes en 1998– obtuvieron la mayoría. Del mismo modo, la descentralización del Perú en la década de 1980 fue aprobada por una legislatura dominada por el Apra (McNulty, 2011: 28-29; Levitt, 2012: 62-63). Sin embargo, el Apra y otros partidos consolidados fueron desplazados en la década de 1990 por parte del outsider Alberto Fujimori. Siendo un autócrata personalista con poco apoyo organizado a nivel regional, Fujimori desmanteló los gobiernos regionales recientemente elegidos después de su golpe de 1992 (O’Neill, 2005: 200-201). Los gobiernos regionales estaban “aún no anclados en la conciencia de la población” (Thedieck y Buller, 1995: 219), por lo que, cuando Fujimori volvió a centralizar “el público no hizo clamor de mantener intactos los gobiernos regionales” (McNulty, 2011: 31). La caída del poder de Fujimori provocó otro cambio drástico en el sistema de partidos y las fuerzas anti-Fujimori, que dominaron la legislatura 2001-2006, aprobaron una nueva ley de descentralización en 2002 (McNulty, 2011).
desIgualdad socIal
Los Estados latinoamericanos durante décadas, han otorgado plenos derechos políticos a todos los ciudadanos, a pesar de la persistencia de la desigualdad socioeconómica extrema. Sin embargo, la coexistencia de igualdad política y desigualdad socioeconómica extrema, a menudo, crea una brecha entre los redactores formales de las normas elegidas por los ciudadanos
(^19) Aunque algunos arreglos institucionales (por ejemplo, los sistemas de pensiones pay-as-you-go ) pueden desarrollar grupos de apoyo rápidamente, muchos otros no lo pueden hacer.
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políticamente iguales y los poderosos actores socioeconómicos que no necesariamente están representados en el sistema político formal. Tal disyunción aumenta la probabilidad de que los gobiernos electos sobreestimen su capacidad para preservar las normas que crean –o para hacer cumplir las reglas sin provocar una confrontación fatal hacia ellas. Un ejemplo interesante en este sentido, es el de Chile. La sorprendente estabilidad institucional de Chile a mediados del siglo XX –a pesar de la extrema desigualdad– pudo haber sido facilitada por una reforma llevada a cabo en el año 1914. En ella se restringió fuertemente el electorado, preservando así la congruencia entre los redactores de las reglas y quienes detentan el poder. Sin embargo, el establecimiento del sufragio universal en la década de 1960 socavó esta congruencia, sobre todo después de la elección del presidente socialista Salvador Allende (Valenzuela, 1978). Una vez que la élite económica perdió el control del proceso de redacción de las normas, primero trató de cambiar las reglas para debilitar la Presidencia y luego apoyó un golpe militar. 20
ImportacIón InstItucIonal
Al igual que muchas antiguas colonias, los estados latinoamericanos son propensos a la importación de instituciones del extranjero. 21 Como Weyland (2007, 2008) ha demostrado, los gobiernos lati- noamericanos rutinariamente emulan modelos institucionales exitosos utilizados por sus
vecinos, a menudo, sin tener en cuenta seria- mente cómo esas instituciones se alinean con las estructuras de poder domésticas o con las normas preexistentes. 20 Los incentivos para importar desde el extranjero son, muchas veces, reforzados por la condicionalidad impuesta por los gobiernos occidentales o las instituciones financieras internacionales. Sea el mecanismo la difusión o la condicionalidad, una tendencia a adoptar modelos extranjeros institucionales exacerba los problemas de incongruencia entre los redactores de las reglas y los que detentan el poder, ya que los gobiernos necesariamente prestan menos atención a cómo estas instituciones se corresponden con las normas internas y las estructuras de poder (de hecho, podrían adoptar estas instituciones en un esfuerzo para modificar esas normas y estructuras de poder). Aunque las instituciones prestadas a veces, echan raíces, tienen más oportunidad, ceteris paribus , de sufrir un desplazamiento. Las discordancias entre las condiciones domésticas y aquellas de los países de la institución de origen han demostrado que socavan el desempeño institucional (Mukand y Rodrik, 2005). Un ejemplo es la difusión de las instituciones reguladoras en América Latina (Jordana y Levi Faur, 2005). Los gobiernos latinoamericanos adoptaron las instituciones reguladoras de las telecomunicaciones y la electricidad bajo la presión de las instituciones financieras internacionales (Henisz, Guillén y Zelner, 2005). Sin embargo, muchos de estos nuevos arreglos no se asentaron, en tanto una
(^20) La dictadura de Pinochet, las reformas constitucionales, legales y electorales destinadas a la creación de una democracia ‘protegida’ (por ejemplo, los senadores designados, la autonomía militar, el sistema electoral binominal, independiente del banco central) puede ser entendida como un esfuerzo por restaurar la congruencia entre los creadores de reglas y de poder. Los titulares y, de hecho, el éxito de estos esfuerzos probablemente contribuyeron a la relativa estabilidad institucional de Chile entre 1990 y 2010. (^21) Por ejemplo, los vínculos estrechos entre la elite criolla y Europa Occidental (y más tarde, Estados Unidos) alentó a las élites postcoloniales a adoptar las instituciones al estilo occidental, como las constituciones de estilo estadounidense y de los sistemas presidenciales –en un esfuerzo por emular política occidental. Otros ejemplos, incluyen la ampliación del sufragio masculino y la adopción de la regulación de la mano de obra al estilo sur europeo durante el siglo XX. (^22) De acuerdo con Weyland (2008), el endeudamiento ayuda a explicar el carácter ondulatorio de las reformas institucionales. Para una visión alternativa de las causas de la difusión institucional y de políticas, ver Simmons y Elkins (2004).
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crisis y la debilidad de facto de las instituciones formales de veto. Cuando los actores poderosos son excluidos del proceso de redacción de normas, ellos tienden a atacar tempranamente a las instituciones emergentes. Consecuentemente, las nuevas instituciones tienen menos probabilidad de mantenerse lo suficiente como para ganar amplia legitimidad pública, estabilizar las expectativas de los actores, o generar intereses particulares y las inversiones específicas hacia las instituciones que incrementen los costos de sustitución.
Este proceso de fracaso institucional y de reemplazo podría ser uno que se refuerza a sí mismo. Es así que investigadores como North (1990) y Pierson (2000) han sostenido que, la estabilidad institucional es a menudo de autorrefuerzo. Un período inicial de persistencia institucional genera expectativas de estabilidad. Cuando los actores esperan que las instituciones perduren son más propensos a invertir en ellas, por lo que la durabilidad inicial permite a los actores hacer las inversiones específicas hacia la institución. Mientras las instituciones ganan legitimidad y se convierten en dadas por sentado, los actores adaptan sus estrategias a ellas en lugar de buscar cambiarlas. Cuando estas inversiones se acumulan, los arreglos institucionales existentes se vuelven cada vez más atractivos en relación a sus alternativas, elevando así el costo de reemplazo. La inestabilidad institucional podría seguir una similar lógica que depende de la trayectoria,^23 en la que un período inicial de fracaso institucional –arraigado en circunstancias históricamente contingentes– bloquea de manera eficaz una política en lo que Helmke (2007: 28) llama “trampa de inestabilidad institucional”. Donde las instituciones son repetidamente anuladas, los actores podrían desarrollar expectativas de inestabilidad (Przeworski, 1991: 82; Grzymala- Busse, 2006). Si los actores creen que las
instituciones tienen pocas oportunidades de perdurar, invertirán menos en dichas instituciones; de hecho, podrían invertir en habilidades y tecnologías adecuadas para un entorno de debilidad institucional (y así desarrollar un interés en la política no institucional). Por último, las crisis repetidas pueden debilitar el apoyo público a instituciones particulares, lo que reduce el coste de futuros ataques hacia ellas (Helmke, 2007: 28). Consecuentemente, el costo del reemplazo institucional se mantiene bajo, lo que aumenta la probabilidad de cambio y refuerza las expectativas de debilidad institucional.
Argentina siguió un camino de inestabilidad institucional a partir de 1930 (Levitsky y Murillo, 2005). Décadas de inestabilidad del régimen tuvieron un poderoso efecto sobre las expectativas de los actores (Spiller y Tommasi, 2007). Debido al frecuente colapso, la suspensión o la purga de instituciones fundamentales del régimen, los argentinos llegaron a esperar inestabilidad. Apostando a que las instituciones serían reemplazadas o purgadas con cada cambio de gobierno o de régimen, los actores políticos y económicos no hicieron inversiones en ellas. De hecho, muchos actores –incluyendo sindicatos peronistas, élites económicas y políticos conservadores– invirtieron en habilidades, organizaciones y alianzas que les ayudaran a sobrevivir en un contexto de inestabilidad del régimen (Cavarozzi, 1987; McGuire, 1997). Como resultado, el coste del cambio institucional se mantuvo persistentemente bajo.
Enforcement y cambio institucional
La variación en el enforcement y en el cumplimiento de las reglas es fundamental para comprender el cambio institucional en entornos institucionales
(^23) Véase también Grzymala-Busse (2011).
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débiles. Como Mahoney y Thelen observan, las diferencias entre las reglas formales y reales de cumplimiento –un producto de factores tales como la ambigüedad en las reglas, limitaciones cognitivas, el carácter de las normas de garantía y los problemas de implementación– crean oportunidades para la contestación y sirven como fuente de cambio incremental (2010: 10- 14). Sugieren que el nivel de discrecionalidad en la interpretación o aplicación de las normas da forma al carácter del cambio institucional. Cuando los actores disfrutan de amplia discreción, es probable que ocurra un cambio dentro la propia institución –a través de una desviación o conversión– en lugar de ocurrir a través de desplazamientos y creación de nuevas reglas (Mahoney y Thelen, 2010: 18-22).
Mahoney y Thelen (2010) se centran en la variación de jure en la discreción sobre enforcement , o discreción que prescribe (o que al menos es permitida) por las reglas. Tal discreción es importante para entender los patrones de cambio institucional. Tomemos como ejemplo la regulación de la inmigración en los Estados Unidos. Desde 1986, las leyes de inmigración de los Estados Unidos se han mantenido en los libros prácticamente sin cambio alguno. Sin embargo, esta estabilidad oculta importantes cambios de política; como los niveles de enforcement de los gobiernos, que dependen de las condiciones políticas y demandas de las principales circunscripciones electorales. La aplicación estricta de las leyes de inmigración supone un costo elevado en muchas empresas estadounidenses y familias adineradas. Por lo tanto, las restricciones legales a la inmigración en los Estados Unidos se aplican débilmente
en la década de 1990, cuando, en el contexto de una economía en auge, los intereses de los empleadores se impusieron. Aunque el posterior crecimiento de la población indocumentada generó la demanda de una reforma migratoria integral, resultó políticamente imposible, sobre todo a raíz de la recesión de 2008 (que redujo la demanda de los empleadores de mano de obra y el aumento de la hostilidad pública a las políticas liberales de inmigración). Sin poder reformar las leyes de inmigración, la administración de Obama respondió a la creciente oposición pública en torno a la inmigración ilegal intensificando la aplicación de las mismas. En 2011, bajo la presión de las principales circunscripciones electorales, el gobierno relajó la aplicación de las políticas de deportación. Estos cambios se realizaron a través de directivas oficiales expedidas por el ejecutivo.^24 En otras palabras, la discreción en la aplicación fue en gran medida de jure, o construida dentro de las reglas.
En entornos de débil institucionalidad, la discreción acerca del enforcement es más común, ya que está enraizada no solo en las ambigüedades inevitables encontradas en la propia Ley (discreción de jure) pero también en la habilidad de los actores para evitar el enforcement por medio de la violación directa de las normas (discreción de facto). En gran parte de Latinoamérica, un débil o poco equitativo Estado de derecho ha permitido por mucho tiempo que actores poderosos violen o ignoren ciertas leyes con impunidad.^25 Entonces, incluso donde las reglas formales son relativamente menos ambiguas, la discreción de facto sobre el enforcement construye una variación considerable en términos de cumplimiento real.
(^24) El hecho de que las directivas fueran formales permitió cierto grado de debate interno y público. Ver “EE.UU. busca revisar los casos de deportación” (http://www.nytimes.com/2011/11/17/us/deportation-cases-of-illegal-immigrants-to-be- reviewed.html?ref=opinion); “Deportations Under New US Policy are Inconsistent” (http://www.nytimes.com/2011/11/13/ us/politics/president-obamas-policy-on-deportation-is-unevenly-applied.html?ref=us). Asimismo, consulte la página web de la unión por su oposición a los nuevos patrones de aplicación: http://www.iceunion.org/ (revisado el 14 de febrero de 2012). (^25) Véase O’Donnell (1993, 1999); Acemoglu, Johnson, y Robinson (2001), Centeno (2002); Berkman et al. (2009).
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Fortalecimiento Institucional
las reglas, o dejar de hacerlas cumplir. En las siguientes secciones, se exploran algunas de las implicancias teóricas y prácticas de estas dos estrategias, que muestran cómo el bajo enforcement puede ser una fuente de estabilidad institucional y cómo la variación de los niveles de enforcement puede ser una importante –y deliberada– fuente de cambio institucional.
Débil enforcement como una
fuente de estabilidad institucional
Non-enforcement puede ser una fuente de estabilidad institucional formal. Enforcement y estabilidad son usualmente vistas como complementarias. En su trabajo sobre endurance o continuidad, por ejemplo, Elkins et al. escriben que “la lealtad hacia los mandatos constitucionales… y la continuidad (constitucional) se encuentran inevitablemente relacionadas” (2009: 77). Sin embargo, en algunos casos, la continuidad está enraizada en la sistemática ausencia de dicha lealtad. La debilidad de enforcement disminuye todo aquello que está en juego y guarda relación con los outcomes de las instituciones formales. Al debilitar (o eliminar) los efectos institucionales sobre los actores con poder de veto informal y otros potenciales perdedores, el débil enforcement puede inducir a que los actores poderosos acepten reglas que de otra manera hubiesen buscado eliminar.
La relación entre non-enforcement y estabilidad puede ser vista en el caso de México bajo el poder del PRI. Constitucionalmente, el orden mexicano post revolucionario fue muy estable. De hecho, la constitución de 1917 sobrevivió hasta fines de siglo. Sin embargo, las cláusulas constitucionales que amenazaban los intereses vitales del PRI y sus élites, que incluyen elecciones libres y justas, límites al poder ejecutivo, seguridad de tenencia judicial y una variedad de derechos sociales progresivos, fueron violadas de manera sistemática. Entonces, la estabilidad institucional
formal mexicana en el siglo XX tuvo sus raíces en la preferencia de las élites por el non-enforcement y en menor magnitud por las posibilidades de veto (los gobiernos del PRI podían fácilmente cambiar las reglas). Si la alternativa del non- enforcement no hubiese estado disponible, las demandas por un cambio institucional hubiesen sido probablemente más intensas.
Por el contrario, mayor enforcement de las instituciones electorales argentinas durante el siglo XX minaron su estabilidad. El fraude electoral dominó la escena argentina en los años 30s cuando las élites argentinas, como sus contrapartes mexicanas, desarrollaron acuerdos de poder alternativo (Cantu y Saiegh, 2010). Sin embargo, luego de que Perón activase el sector popular, las redes clientelistas se debilitaron y se incrementó la monitorización, lo que aumentó considerablemente el costo del fraude electoral. El enforcement de los resultados electorales generó incentivos fuertes para una intervención militar, y para volver a escribir y desmantelar las reglas electorales, esto a su vez generó un patrón de sustitución de reglas, que contrasta claramente con el enforcement de las instituciones estables pero débil observado en México.
Las leyes formales, entonces, deben permanecer en los libros pues la discreción de facto sobre el enforcement protege a los actores poderosos de efectos no deseables. ¿Cuándo los actores eligen mantener las leyes formales e invertir su energía en moldear (y en muchos casos, prevenir) el enforcement? Generalmente, lo hacen cuando se percibe que las instituciones formales tienen efectos positivos para una audiencia doméstica o internacional. Por ejemplo, las élites de los estados periféricos pueden considerar a ciertas instituciones como esenciales para ganar o mantener su posición internacional. Las elecciones son un claro ejemplo. Aunque usualmente estropeadas con fraude y abuso, las elecciones han sido ampliamente conservadas por los autócratas, pues las consideran un medio para mantener el apoyo internacional (Herman
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y Broadhead, 1984; Karl, 1986). Del mismo modo, muchos gobiernos mantienen en sus libros (pero raramente aplican) las leyes relacionadas al trabajo infantil, protección de los derechos de las mujeres, indígenas, o minorías étnicas, y otras leyes consideradas de vital importancia para mantener su posición en la comunidad internacional.^29
La conservación de instituciones débiles o desiguales en su capacidad de enforcement puede tener valor doméstico. En México post revolución, por ejemplo, las elecciones regulares fueron vistas por décadas como esenciales para legitimar el régimen y mantener cohesionadas a las élites. En otros casos, las leyes no aplicadas se mantuvieron en los libros porque las élites gobernantes consideraban que su eliminación generaría oposición política costosa en la sociedad. Por ejemplo, en la mayoría de Estados latinoamericanos se ha mantenido las leyes que prohíben el aborto –en muchos casos, a pesar de la limitada capacidad de enforcement – porque eliminarla acarrearía una férrea oposición pública de la Iglesia Católica.
Las instituciones “cortinas” están usualmente acompañadas por reglas informales que ayudan a guiar las expectativas de los actores en un contexto de débil o desigual capacidad de enforcement. Hasta el punto de que dichas instituciones estabilizan las expectativas de los actores y reducen los riesgos asociados con los outcomes institucionales formales, las instituciones informales pueden servir para reforzar o mejorar la estabilidad de las reglas formales. Las reglas informales se generalizaron, por ejemplo, en México post revolucionario. Las élites del PRI enfrentaron el problema de sucesión presidencial en un contexto de elecciones regulares, pero
de facto no competitivas (y la prohibición real a la reelección). Con el tiempo, las élites desarrollaron una institución informal, llamada dedazo, mediante el cual los presidentes elegían unilateralmente quién sería su sucesor de un set de selectos candidatos (miembros del gabinete ministerial), quienes seguían un claro conjunto de reglas (por ejemplo, abstenerse de hacer campaña, de movilizar simpatizantes, o atacar a sus rivales, y apoyar públicamente al eventual nominado). Los presidentes salientes, entonces, se retiraban de la vida política (Langston, 2006). El dedazo moldeó la sucesión de líderes en México por medio siglo, y contribuyó de manera central a la estabilidad del régimen electoral formal mexicano.^30 Otro ejemplo es el de las normas informales en torno a los asesinatos a manos de policías. Como Daniel Brinks (2006,
- ha mostrado, los asesinatos policiales de supuestos criminales en Brasil tienen sus raíces no solo en la débil capacidad de enforcement de la ley, sino también en el conjunto de normas informales dentro de la comunidad a cargo del enforcement , que permite –y en algunos casos, promueve– dichos asesinatos.
Aunque las instituciones informales están profundamente enraizadas y por ende, son difíciles de cambiar; en realidad, muchas de ellas colapsan o cambian rápidamente cuando los niveles de enforcement de las instituciones formales cambian. Por ejemplo, el dedazo y otras instituciones informales en México (por ejemplo, concertacesiones, los poderes “metaconstitucionales” de la presidencia), que sobrevivieron por años mientras las instituciones electorales fueron débilmente aplicadas, colap- saron rápidamente en la década de los noventa a causa del aumento de enforcement de dichas instituciones (Eisenstadt, 2006; Langston, 2006).
(^29) Por supuesto, esas leyes también se mantienen en los libros con el propósito de mantener legitimidad interna. (^30) Del mismo modo, la constitución mexicana creó un débil Poder Ejecutivo, pero un conjunto de poderes informales o ‘metaconstitucionales’ que fortalecieron la presidencia en el mandato del PRI (Weldon, 1997).
Steven Levitsky y María Victoria Murillo
Construyendo instituciones sobre cimientos débiles: lecciones desde América Latina
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facto y empoderó gradualmente al Congreso, a los gobiernos estatales, y otras instituciones. 33 El debilitamiento de la presidencia y fortalecimiento del federalismo trajo al régimen mucho más cerca del diseño establecido en la Constitución de 1917. A gran escala, la democratización mexicana se debió a la activación constitucional, y no al cambio constitucional.
La activación de instituciones previamente latentes a menudo se basa en una combinación de activismo social y judicial (ver Gauri y Brinks, 2008). La activación judicial de las normas constitucionales latentes ocurrió a menudo en países de América Latina –como Brasil, Colombia y Argentina– donde las nuevas constituciones incluían una gran cantidad de derechos sociales o de ‘tercera generación’ (por ejemplo, derecho a atención médica, reconocimiento étnico y ambiente limpio) que al tiempo de ser incluidos, pocos esperaban fuesen aplicados (Klug, 2000: 91–92; Htun, 2003: 126). (De hecho, la expectativa de que estos derechos no fuesen aplicados puede ser lo que haya permitido que fuesen incluidos en las nuevas constituciones.) Sin embargo, en algunos países como Brasil y Colombia, los grupos de la sociedad civil se movilizaron en busca de su aplicación, buscando usar el sistema legal para activar los derechos sociales escritos en las nuevas constituciones. En diversas constituciones, las sentencias de los Tribunales Constitucionales obligaron a los gobiernos a implementar las políticas encaminadas a hacer cumplir estos derechos. 34 Por ejemplo, la Constitución colombiana de 1991 otorga a los pueblos indígenas derechos de propiedad sobre los territorios ancestrales, y consecuentemente, sobre los recursos naturales ubicados en
ella (art. 329-331). De ese modo, los grupos indígenas recibieron el derecho constitucional de ser consultados sobre cualquier proyecto de explotación de recursos en dichos territorios. Inicialmente, este derecho no fue respetado, pero en 1997, el Tribunal Constitucional obligó a cumplirlo al ordenar la suspensión de un proyecto de explotación de petróleo en territorio U`wa porque el requerimiento de consulta no había sido cumplido (Cepeda-Espinosa, 2004: 623).
Otro ejemplo es la prohibición de compra de votos en Brasil. Aunque la compra de votos se encontraba formalmente prohibida en Brasil por décadas, esta prohibición era raramente aplicada antes de la adopción de la Ley 9840 en 1991 (Nichter, 2011: 4-7). Bajo la ley 9840, su aplicación aumentó notablemente: casi 700 políticos fueron removidos de sus cargos por comprar votos entre 1999 y 2010 (Nichter, 2011: 7). De acuerdo a Simeon Nichter (2011), la sociedad civil contribuyó de manera importante a la sin precedentes (aunque todavía parcial), aplicación de la Ley 9840. La Comisión brasilera con bases en la Iglesia de Justicia y Paz, y otros grupos de la sociedad civil formaron más de 300 “9840 comités” para monitorear a los políticos locales y reportar actos de compra de votos. La evidencia preliminar sugiere que la persecución de compra de votos era más frecuente cuando las organizaciones de base relacionadas con la Iglesia se encontraban presentes (Nichter, 2011: 19-23).
La monitorización de la sociedad civil aparece como esencial en la activación judicial de las instituciones latentes. 35 En Argentina, por ejemplo, la protesta pública por la
(^33) El estricto enforcement se basaba en la creación de una autoridad electoral independiente (con miembros elegidos a través de mayorías legislativas (Magaloni, 2005), que, a su vez, fue un producto de los esfuerzos del gobierno del PRI por mantener su legitimidad internacional y evitar movilizaciones de oposición interna. (^32) Ver Cepeda-Espinosa (2004); Gauri y Brinks (2008); Wilson (2009). (^33) El trabajo de Peruzzoti y Smulovitz (2006) sobre societal accountability demuestra cómo la monitorización de la sociedad civil puede aumentar tanto la relevancia como la aplicación de la ley.
Steven Levitsky y María Victoria Murillo
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falta de independencia judicial hizo que la administración de Kirchner, bajo la presión de grupos de la sociedad civil, establezca un proceso de designación pública de la Corte Suprema, lo que facilitó la monitorización de la sociedad civil. El resultado fue una Corte Suprema más independiente, que sentenció en numerosas ocasiones en contra del gobierno de Kirchner (Gargarella, 2011).^36
Finalmente, la activación institucional puede ser producto de la presión internacional, especialmente en estados periféricos pequeños que buscan ayuda internacional o mercados. Por ejemplo, en países donde las elecciones y otras instituciones democráticas estaban simplemente escritas, pero no eran seriamente aplicadas durante la Guerra Fría (por ejemplo, República Dominicana, El Salvador, Guyana), una combinación de un mayor escrutinio internacional y una amenaza creíble de una acción punitiva internacional aumentó el costo de non-enforcement –creando incentivos para la activación institucional– después de la Guerra Fría (Levitsky y Way, 2010). Otro ejemplo es el impacto de los acuerdos comerciales de los Estados Unidos en el enforcement de las leyes laborales latinoamericanas. Todos menos uno de los 11 acuerdos comerciales regionales y bilaterales (RBTA) firmados entre Estados Unidos y los gobiernos de América Latina en los años noventa y década de 2000 incluyeron
la aplicación de las leyes laborales como una condición explícita para la membresía.^37 Un reciente estudio de Murillo, Schrank y Ronconi (2011) encontró que los estados que negociaron acuerdos comerciales con los Estados Unidos invirtieron en el doble de inspectores laborales, como lo hacen aquellos estados que no firman estos acuerdos. 38 En estos casos, los cambios exógenos en las preferencias estadounidenses –enraizados en el fin de la ‘Guerra Fría’ y en el alza de una administración demócrata respaldada por los sindicatos– fomentó no solo la adopción de nuevas instituciones, sino también la aplicación de las ya existentes mediante el cambio de preferencias en los que detentan el poder en el ámbito interno que deseaban mantener el apoyo de aliados claves extranjeros.
En suma, el poder discrecional sobre el enforcement en América Latina es cualitativamente diferente al poder discrecional de jure sobre el enforcement de normas en las democracias avanzadas. No solo los actores explotan las ambigüedades de las normas formales, pero en muchos casos, deciden no aplicarlas. Esta dimensión de variación de facto de enforcement es fundamental para entender la estabilidad institucional y el cambio en entornos institucionales débiles. Hemos discutido que el débil enforcement puede ser una fuente importante de estabilidad institucional formal. En un contexto de incongruencia entre los que
(^36) El gobierno no respondió, como en el pasado, trasgrediendo el mandato de los jueces, en su lugar, ignoraron las sentencias que pedían una mayor aplicación de las normas (Gargarella, 2011; Murillo, 2011). Debido a que la relevancia de dichas resoluciones fue menor a la de las designaciones de la Corte Suprema, fue más fácil aplicar la norma sobre la independencia de la Corte que la aplicación de normas específicas. Por lo tanto, la aplicación de la norma sobre la independencia de la Corte Suprema se hizo finalmente efectiva, mientras la respuesta de los detentadores del poder era reducir la aplicación de otras leyes, menos relevantes, que afectaban su gobierno. (^37) Por ejemplo, el tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Chile estipulaba que los estados miembros debían aplicar sus propias leyes laborales (Martin, 2004: 203). Un lenguaje similar fue insertado en los subsecuentes acuerdos con Panamá, Perú, Colombia, y los países CAFTA (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, y República Dominicana) (Schrank y Piore, 2007). La única excepción es el Tratado de Libre Comercio de Norte América (NAFTA) que relega los estándares laborales a un controversial ‘acuerdo paralelo’ entre Estados Unidos, Canadá y México. (^38) El estudio compara el promedio de inspectores laborales con los trabajadores económicamente activos en países que negocian Acuerdos de Libre Comercio con los Estados Unidos versus aquellos que no.
