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PARTE GENERAL
CAPITULO 1. FUNDAMENTOS DE LA INTERVENCIÓN ADMIVA TSCA
La legislación del tsmo es una legislación admiva en cuanto ordena básicamente la intervención de la admón. pública en el sector tsco.
España es un país esencialmente tsco pero tiene una legislación sin calidad técnica: obsoleta y casi inconstitucional.
Desde 1978 el Estado deja de tener competencia en el sector tsco para ser competecia autonómica con pluralidad de leyes cambiantes y de ámbito territorial. Así:
- el consumidor desconoce la calidad del servicio que puede esperar y exigir del agente tsco. el agente tsco no puede cumplir con su deber de diligencia como buen empresario ya que es sujeto pasivo de casi todo el ordenamiento jurídico y es víctima de un sistema que da respuesta legislativas de forma muy fragmentada y parcial.
el analista de Dcho Admivo Detecta la necesidad de ordenar, mejorar y aclarar la legislación admiva tsca tanto a nivel estatal como autonómico.
El carácter interdisciplinar del tsmo.
El tsmo tiene múltiples dimensiones (económica, jurídica, de ocio,...), es decir, es multidimensional y, por ello, es objeto de diferentes disciplinas (análisis hco y económico, dcho privado y público,...), es decir, el tsmo es interdisciplinario.
El tsmo ha pasado de ser de élite a un fenómeno de masas y es ahí cuando surge la necesidad de una intervención admiva pública que controle, promocione, sancione y sirva o preste el objeto tsco.
Esteve Pardo señala que el dcho tsco no sólo no se ha afianzado sino que ha perdido terreno y margen de desarrollo, especialmente en su vertiente jurídico pública, pues lo que realmente se ha endurecido es la legislación sectorial circundante. Por el contrario, incrementa las relaciones jurídico−privadas que suelen vehincularse por vía contractual.
Tsmo y defensa del consumidor.
Hay que esclarecer la legislación tsca y buscar el fundamento tsco pues la legislación de defensa de los consumidores ha sido calificada por el propio Tribunal Constitucional como una legislación de contornos imprecisos y heterogénea.
La ordenación tsca no es ajena a la genérica de defensa del consumidor pero no se agota exclusivamente en ella. La imagen tsca de un territorio determinado, prestación de un servicio tsco de calidad a efectos de fomento del tsmo como actividad económica empresarial... son algunos objetivos específicos que trata de lograr la legislación tsca.
Para ello, es necesaria una integración del tsmo con el consumo, manifiesta en la ley tsca catalana (Ley 13/2002) de lo que es el usuario tsco o tsta y de los derechos y obligaciones que le corresponde como usuario o consumidor de bienes y servicios.
El tsmo y el Dcho Admivo Económico.
Algunas normas tscas constituyen al ordenamiento tsco como parte que es del Dcho del consumo pero aplicándose exclusivamente a la relación jurídica tsca entre establecimieto, empresa o actividad tsca y el usuario tsco.
En otras, se aprecia el fundamento tsco más allá de la defensa del consumidor como: normas sobre promoción y fomento tsco, comunicación, declaración o notificación a la admón del desarrollo de la actividad cuando es obligatorio, la obligación de emisión de contratos de prestación de servicios tscos según las normas, obligación de no admitir campistas fijos y residenciales en campamentos de tsmo, obligación de utilizar los distintivos geoturísticos adecuadamente...
Pero todas ellas son normas que directa o indirectamente suponen una actividad admiva en un ámbito económico como el tsmo, y que implica una ordenación sobre empresarios que prestan estos servicios. La Admón limita, controla y sanciona a los empresarios en beneficio de la economía del sector.
En resumen, el Dcho tsco forma parte del Dcho admivo económico.
Tsmo, urbanismo y medio ambiente.
Las leyes y reglamentaciones autonómicas tscas hacen mención de aspectos tscos, medioambientales o culturales en lo que afectan al cumplimiento de determinadas obligaciones que en todo caso han de quedar acreditadas.
Desde la óptica medioambientalista, hay diversas modalidades tscas: tsmo de playa, naturaleza, rural, de espacios naturales protegidos, activo, ecoturismo, de golf... que requieren de instrumentos de gestión para el logro de un tsmo sostenible: Planes de Excelencia Tsca, sistemas de certificación de calidad ambiental (normas ISO, EMAS, etiqueta ecológica, bandera azual)
Cada C.A. a traves de sus leyes respectivas, trata de integrar en la ordenación de su territorio todos los aspectos para una adecuada actuación administrativa en estos tres ámbitos: urbanístico, tsco y medioambiental, que junto a los aspectos hcos, artísticos y culturales son definitivos en la ordenación del terrtorio de cada C.A. Todo ello no es nada fácil, ya que el único instrumento con el que se cuenta es la cooperación interadmiva, la cual tiene pocas concreciones de dcho necesario y, además, tiene importantes limitaciones en la práctica por la fuerza de intereses políticos y económicos de algunas CC.AA.
Tsmo y deporte.
El deporte es una modalidad más de tsmo que cada vez alcanza mayor interés y proporción en la oferta tsca y que, en teoría, debería ser más acorde con las condiciones medioambientales.
Debemos distinguir las muy diferentes facetas o dimensiones del tsmo (consumo, urbanismo u ordenación territorial, medioambiental o deportiva) ya que de ello se derivan competencias y regímenes específicos.
EL FUNDAMENTO DE LAS POTESTADES ADMIVAS TSCAS.
Cada Modalidad de actividad admiva viene justificada por una diferente aproximación al fenómeno tsco:
la actividad de fomento se justifica por la importancia económica del tsmo y la necesidad de direccionamiento político de un sector tan estratégico como este.
las actividades de limitación, inspección y sanción se justifican por la necesidad de ofrecer al consumidor un servicio tsco de calidad.
Una aproximación terminológica al concepto de tsmo.
No puede desvincularse la evolución del fenómeno tsco de su perspectiva político−económica ya que de forma inseparable influyen en el nacimiento de una nueva clase de tsmo respecto a la cual las Admones Públicas tienen un papel de intervención externa (de fomento, limitación, sanción y disciplina, cuando no de prestación del servicio tsco) sobre las e y activ tscas privadas.
En la antigua Roma las feriae augusti (las vacaciones de agosto) dieron nombre al ferragosto, que se aplica a la primera quincena del mes.
Durante el s. XIX el turismo itinerante era el denominado viaje del caballero, al principio en diligencia y posteriormente en ferrocrril y automóvil (s.XX)
El tsmo residencial nace con el termalismo, paisajismo suizo y visitas al mar (tsmo vestido de veraneantes)
Las vacaciones de Navidad se impusieron durante la 2ª Guerra Mundial como consecuencia del desarrollo de los deportes de invierno.
El tsmo de hoy es un tsmo de masas, favorecido por el desarrollo económico característico del Estado del bienestar que da lugar a la clase media y se genera una política social por el tránsito de la civilización agrícola a la industrial. También nace la Seguridad Social (leyes de Roosevelt), la emancipación de la mujer (años 60 en Europa) y el nacimiento del ocio (2ª mitad s.XX).
Los eventos político−eco que posibilitaron el tsmo de masas fueron la conclusión de la 2ª Guerra Mundial, nacimiento de la clase media y la total dependencia del fenómeno tsco de la situación eco coincidiendo su evol con etapas de progreso o depresión (1900−1914 Belle epoque, 1914−1918 1ª GM, 1919−1939, 1939−1945 2ª GM, 1945 Boom tsco)
Eventos como el desarrollo del automovilismo y de la aviación o la aplicación masiva de los inclusive tours (IT) y de los vuelos charter (ITC).
Pero la década de los 60 fue la verdaderamente revolucionaria para el tsmo pues se empezó a considerar factor fundamental enla eco de los Estados desarrollados y se advirtió que el gasto tsco era relativamente independiente de la situadión eco pues confluyen otros elementos de interés. Climáticos, psicológicos, sociológicos, medioambientales...
En las últimas décadas el tsmo se ha consolidado como uno de los sectores estratégicos de la eco mundial y generadora de empleo.
Los orígenes hcos de la org admiva tsca en nuestro país.
- El período embrionario de esta org. La Comisión Nacional para el fomento del tsmo.
En España nace el tsmo interior el 17 de diciembre de 1863 cuando Isabel II decide suprimir el pasaporte para viajes por interior.
En 1880 se introduce la CIW−L. En 1887, la Sud−Express. En 1911 ya circulaban por España una treintena de Wagons−Lits y la Ley de 14 de junio de 1909 de defensa y Armonización de la Navegación Marítima trata de aportar líneas regulares para asegurar la comunicación entre puertos de la Península, islas y norte de África.
La Comisión Nacional, creada por Decreto del Rey Alfonso XIII de 6 de octubre de 1905, es la primera institución admiva española que surge dando respuesta a la necesidad de promover el mercado tsco en el país. La componen personas de reconocida autoridad y experiencia adquireda viajando por el extranjero y es presidida por el Ministro de Fomento. La Amón Pública española pues es la que presta directamente el
servicio tsco y fomenta que empresas privadas lo presten aunque no se prevé aún una acción admiva limitativa o sancionadora sobre la actividad de agentes tscos privados.
La Comisaría Regia de tsmo: una respuesta institucional a la mayor complejidad que va adquirendo el fenómeno tsco en nuestro país.
La Comisión Nacional fue pronto sustituída por la Comisaría Regia, al no contar con medios materiales para tan ambiciosos proyectos.
La Comisaría Regia, creada por Real Decreto de 19 de junio de 1911, trata de dar una respuesta más acorde con la complejidad del fenómeno tsco coordinando los diversos organismos competentes que fueron surgiendo en materia tsca: Paradores Nacionales, Parques Nacionales, Hosterías y Hospederías, Comités Oficiales de Tsmo en las Colonias o Agencias de Tsmo en el extranjero. También se encargaba de la conservación de nuestro monumentos, vulgarización de los conocimientos elementales del arte y aumento dela cultura artística colectiva, promovía y sostenía las relaciones internacionales, facilitaba el estudio de España procurando alojamiento, seguridad y rapidez de las comunicaciones, desarrollaba las relaciones espirituales América−España.
La Comisaría Regia dependía orgánicamente de la Presidencia del Consejo de Ministros en cuyo frente estaba el Comisario Regio. De él dependían dos funcionarios de cada uno de los Ministerios de Estado, Gobernación, Fomento e Instrucción pública. Junto al comisario se encontraba la denominada Junta superior que le auxiliaba formada por miembros nombrados libremente por la Presidencia.
- El Patronato Nacional de Tsmo. El sistema de Caja especial en materia tsca.
El Patronato Nacional se crea por Real Decreto de 25 de abril de 1928 sustituyendo a la Comisaría Regia y con cuatro objetivos claros:
- mayor atención admiva de la org tsca
- ahondar en el éxito obtenido por la Comisaría Regia
- dar respuesta adecuada a las exposiciones de Sevilla y Barcelona
- asegurar las singulares atracciones que ofrece España en el campo del arte.
Tiende más al ámbito de promoción y fomento tsco que al de limitación o sanción admiva aún.
El Patronato fomenta la publicación de guías, catálogos, anuncios..., apoya iniciativas que mejoran el tsmo, estimula el desarrollo de la industria hotelera, implantación de Escuelas de Tsmo, propaganda de tsmo en el extranjero, etc.
Actuaba por medio de un Comité directivo y ejecutivo compuesto por un Presidente, tres Vices, Delegados generales a cargo de delegaciones de arte, propaganda y viajes, cinco Subdelegados regionales y un Secretario general.
Se constituyó el Patronato en este primer período como una caja especial, privilegio que generaba excepciones de dudosa legalidad. Para su sostenimiento se creó el seguro obligatorio de los viajeros transportados por ferrocarril Compañía de Navegación y el seguro obligatorio del ganado vivo transportado por ferrocarril. Pero esos fondos incrementaban el riesgo de corrupción pues tenían menores controles presupuestarios que los ordinarios.
- La incertidumbre organizativa del tsmo durante la G Civil
La autonomía financiera que disfruta el Patronato da al traste con la misma, que es suprimida por decreto de 4
- El desdoblamiento territorial de la org admiva tsca tra la CE de 1978.
Desaparecidos el antiguo Ministerio de Información y Tsmo y su Dirección General de Servicios. A partir de aquí la materia tsca vaga de un Ministerio a otro. De Comercio, de Transportes y Comunicaciones.
Con la CE de 1978 cambia definitivamente la org admiva tsca acogiendo un nuevo régimen competencial de la promoción y ordenación del tsmo y obligando así a las CCAA al establecimiento de una org admiva tsca reproducida en todas ellas en la práctica de forma muy similar.
Ahora esta estructura org estará en el Ministerio de Eco y Haciendo, dentro de la Secretaría de Estado de Comercio, Tsmo y PYMES se encuentra la Dirección General de Tsmo. Hay dos Subsecretarías: una de Cooperación y Coordinación Tsca y otra de Competitividad y Desarrollo Tsco.
Se configura como autónomo el Instituto de Tsmo de España (TURESPAÑA). Subsiste la comisión Interministerial de Tsmo y se crea la Conferencia Sectorial de Tsmo para el diseño e implantación de las estrategias tscas en clave de participación agentes tscos y Admones publicas.
La Admón tsca estatal recoge pues todos los modelos de org admiva posibles (terrtorial, institucional, consultiva, participativa) que podemos encontrar en todas las CCAA.
CAPÍTULO 2 COMPETENCIA ADMIVA SOBRE TSMO DESDE LA CE 1978
Los trabajos parlamentarios de las cortes constituyentes en materia de competencia tsca
En un principio, en el Anteproyecto de la CE, no existía un listado competencial sino que se limitaba a decir que la regulación y admón de las materias no atribuidas expresamente al Estado podrían corresponder a los territorios Autónomos.
Posteriormente se mencionaron las competencias exclusivas del Estado pero sin citar las tscas.
Fue Fraga quien señaló la necesidad, a través del Grupo Parlamentario Alianza Popular, de que la CE recogiera un listado de competencias de las CCAA.
Los socialistas dijeron que la idea de atribuir a las CCAA la competencia en materia tsca era beneficiosa para los verdaderos intereses de la ordenación tsca por los siguientes motivos:
- Las CCAA son quienes conocen mejor sus territorios.
- La política centralizada de fomento del tsmoha sido desafortunada y poco rentable.
- Es más práctico.
Tb los socialistas proponen la inclusión en las competencias exclusivas de las CCAA la promoción y ordenación del tsmo en el ámbito de cada comunidad.
La competencia tsca en la CE de 1978. Su carácter multidisciplinar.
La CE de 1978 altera radicalmente el mapa competencial en materia tsca. Las CCAA podrán asumir competencias materia de promoción y ordenación del tsmo en su ámbito territorial aunque no se hace ninguna mención del tsmo en cuestión de política socil y eco, pues esta materia se comprendía dentro del ocio, lo que la delimita de un modo parcial.
Aún así se han planteado serios y múltiples problemas de distribución competencial que sólo han podido ser solventados mediante tribunales. Esto es debido al carácter multidisciplinar del tsmo. El tsmo puede incidir en
múltiples materias y sectores de diversa competencia. No existe una segmentación clara del tsmo como un sector del ordenamiento jurídico−admivo definido y con autonomía pues puede incidir en materias como:
- la sanitaria o de higiene
- seguridad en el trabajo
- de patrimonio y cultura
- urbanismo y vivienda
- deporte y ocio
- construcción
- seguridad en las edificaciones
- aguas y costas
- fiscal y tributaria
- cuestiones de competencia ilícita
- medio ambiente
- caza y pesca
- agricultura
- aduanas y comercio exterior
- nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y relaciones internacionales
- puertos y aeropuertos
- transportes
- divisas
- ...etc...
La pluralidad de sectores que se ven afectados por el ordenamiento tsco necesita de una compleja labor de integración.
Además, las materias no atribuidas expresamente al Estado por la CE (ej: consumo) pueden corresponder a las CCAA si así consta en sus Estatutos, de lo contrario corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán en caso de conflicto. El derecho estatal será en todo caso supletorio del autonómico.
La doctrina constitucional relativa a la distribución competencial en materia tsca.
La distribución de competencias en materia tsca no resulta fácil por la complejidad de integrar al fenómeno tsco en una exclusiva competencia. La Admón del Estado no interpretó en primera instancia que toda la materia tsca debiera ser objeto de competencia exclusiva autonómica y los problemas surgidos se fueron resolviendo más por la vía de los hechos que la del derecho.
Sigue siendo competencia estatal aquellas que no hayan sido transferidas a las CCAA pero, por otro lado, le corresponde al Estado la definición de una estrategia nacional en materia de tsmo en coordinación con las CCAA y entes locales. Un instrumento para que esta coordinación se logre es un Registro de Denominaciones Geoturísticas común para todo el territorio nacional dentro del Ministerio de Información y Tsmo. Pero sin duda ha sido el Tribunal Constitucional el que ha desempeñado un papel definitivo en cuanto a esos otros ámbitos competenciales estatales que se rozan o incluso se integran con la materia tsca.
La competencia comunitaria sobre el sector tsco.
En la CE de 1978 se concluye la existencia de uan Admón autonómica del tsco que asume las diferentes potestades admivas tscas pero, precisamente, el tsmo, por su carácter multidimensional y transversal, el
Un caso peculiar es el de Ceuta y Melilla, que justifica la existencia de una legislación estatal en materia tsca pues éstas no reciben la competencia de ordenación y disciplina tsca con carácter exclusivo aunque sí que hay una serie de funciones tsca que asumen como: planificación general de la actividad e industria tsca, título−licencia de agencias, regulación, coordinación y fomento de las profesiones tsca, licencias de apertura, etc... También tienen funciones como subvenciones o información tsca y promoción en que han de concurrir la Admón Pública y estas ciudades en cooperación.
CAPITULO 3. LA INTERVENCIÓN ADMIVA TSCA DE FOMENTO, PLANIFICACIÓN, ARBITRAJE Y PRESTACIÓN DEL SERVICIO TSCO.
LAS ACTIVIDADES DE PROMOCIÓN Y DE FOMENTO TSCO.
Los orígenes de la actividad admiva de fomento tsco en nuestro país.
Al principio la Admón pública suplía de algún modo la falta de iniciativa privada en inversión tsca.
En 1905 se crea la Comisión Nacional para el Fomento del Tsmo que interviene más concretamente aunque, en la práctica fue una intervención mas utópica que real por falta de medios.
Más tarde se crea la Comisaría Regia cuyo objetivo es fomentar el tsmo coordinando los diversos organismos competentes en materia tsca.
En 1928 se crea el l Patronato Nacional de tsmo que incidió con mayor intensidad en el objetico de fomentar el tsmo contribuyendo a afirmar el prestigio de España entre los tstas extranjeros. Se intervino en materia de edificación de hoteles y su calidad y se aprobó un Plan general de Paradores que se encargó a la Junta de Paradores y Hosterías del Reino.
Pero nada se hace en materia de control o sanción hasta la Guerra Civil.
A finales de los años 30 va disminuyendo el fomento tsco y aumenta la intervención de limitación admiva. Se crea el Ministerio de Info y Tsmo integrándose las actividades de promoción tsca de la Admón del Estado en un ámbito competencial más complejo a partir de las siguientes facultades atribuidas: propaganda y publicaciones, deportes, alojamientos, transporte y comunicaciones. Se crean entonces instituciones como el Ins tsco, la Escuela de tsmo y el Ins de tsmo en España (TURESPAÑA) que estudian, enseñan y logran la participación en la materia tsca.
La CE de 1978 hace explícito el titulo competencial de las CCAA en materia de promoción tsca en el artículo 148−1−18º, siendo lo común competencia delegada a las entidades locales en virtud de su auténtica naturaleza de destino tsco. Las leyes de ordenación tsca autonómicas tienen pues como uno de sus objetivos la acción de promoción y fomento del tsmo así como de la actividad tsca empresarial. También la de coordinar todas las políticas de ordenación, fomento y promoción de las diversas entidades locales que lo constituyen. Paralelamente, aunque a las entidades locales se les atribuye comúnmente la competencia de promoción tsca en su ámbito territorial, ello se articula en coordinación con el resto de las entidads locales de cada comunidad.
Las fórmulas para la promoción o fomento del tsmo han sido muy diversas: premios, concursos, fiestas de promo y distinciones, ayudas, becas y subvenciones. La medida más eficaz y utilizada es el incentivo económico y además supone un direccionamiento y control de esa actividad eco por los cauces que desea la Admón competente.
La distribución competencial del fomento tsco
La medida de fomento o promoción puede proceder de diferentes instancias admivas: estatales, autonómicas o comunitarias. Nuestro Tribunal Constitucional considera que la concesión de ayudas entra dentro de la competencia estatal de ordenación general de la eco, pero la gestión de las mismas es competencia autonómica salvo que la gestión centralizada sea imprescindible para garantizar su efectividad.
La Ley General Presupuestaria abría la posibilidad de la gestión indirecta de la actividad admiva de fomento a través de entidades colaboradoras como: Sociedades estatales, Corporaciones de derecho público, Fundaciones que estén bajo el protectorado de un ente de Derecho publico, así como personas jurídicas que reúnan las condiciones de solvencia y eficacia que se establezcan.
La competencia estatal de fomento tsco.
A nivel de competencia estatal, entre las funciones que figuran como propias de la Dirección General de tsmo se encuentra la de aprobación de las directrices de ejecución y desarrollo de la poltica tsca del Gobierno. Asimismo, TURESPAÑA tiene funciones de promo esterior del tsmo.
El Plan Marco de Competitividad del Tsmo español (Plan FUTURES) es el resultado del necesario acuerdo entre Admón del Estado y CCAA que en 1992 se trazó el objetivo de consolidación de la posición del tsmo español en los mercados internacionales mediante diversos planes de actuación:
- Plan de formación
- Plan de tecnificación e innovación
- Plan de calidad
- Plan de coordinación
- Plan de cooperación e internacionalización
- Plan de tecnificación e innovación
- Plan de nuevos productos
- Plan de actuación sobre nuevos destinos tsco
- Plan de I+D
Todo esto se ha desarrollado mediante el otorgamiento de subvenciones. Par el período que transcurre hasta el 2006 la Admón del Estado articula en sustitución del Plan FUTURES el Plan Integral de Calidad del Tsmo Español (PICTE) como plan de calidad de destinos, productos y servicios tscos en el que se prevén importantes inversiones procedentes de los Ministerios de Medio Ambiente y Fomento.
La competencia autonómica de promo tsca
Hay CCAA cuyas leyes de ordenación tsca hacen especial énfasis en el fomento y pormo del tsmo enumerando competencias, exigiendo la coordinación de Admones y regulando medidas específicas como. Extremadura, Castilla−León, Canarias y Galicia. No obstante, en todas se ordenan numerosas medidas de promo y fomento con acciones específicas.
En términos muy genéricos, ya que cada CA articula los mecanismo de fomento más aptos a sus peculiaridades, las medidas pueden tener naturaleza muy diversa:
ayudas para programas de acción tsca y la creación de infraestructuras para actividades de tipo tsco, culturall y de recreo vinculadas al mar.
subvenciones para ofertas tscas especializadas, a corporaciones locales para la promoción y fomento genérico del tsmo, a familias e instituciones sin fines de lucro para el lanzamiento de rutas tsca y cración y modernización de infraestructuras náutico−deportivas, a e hoteleras prevadas para finalizar los proyectos específicos, para reconstrucción de viviendas rurales y modernizaciónde balnearios, a e privadas para el fomento del tsmo de natu, para la creación de establecimientos de tsmo rural...
