¡Descarga El Otro Sendero: La Economía Informal en Perú por Hernando de Soto y más Apuntes en PDF de Comunicación solo en Docsity!
Sociológica, año 13, número 37,
Economía informal,
microempresas y
estrategias de empleo
Mayo-agosto de 1998
Informalidad y desarrollo:
interpretando a Hernando de Soto *
Ray Bromley'
RESUMEN
Este trabajo presenta las aportaciones de Hernando de Soto sobre la informalidad
y su significado para el desarrollo de los países latinoamericanos desde una pers-
pectiva contextual. En las primeras secciones se expone el concepto de marginalidad,
se resumen sus antecedentes teóricos y se identifica el argumento político que se le
asocia. Otra sección reseña el papel de De Soto en el análisis y la política peruana
entre 1980 , cuando crea el instituto Libertad y Desarrollo, y 1 992, cuando deja de
participar en el gobierno de Fujimori. La sección final ofrece una evaluación crítica
de las aportaciones de este autor al análisis del sector informal y el desarrollo.
'Una versión preliminar de este artículo fue publicada en inglés en 1994 bajo el título
"Informality, De Soto Style: From Concept to Policy." Esto salió como capítulo 8, pp.
131 - 15 l in Cathy A. Rakowski, compilador, Contrapunto: The Informal Sector Debate in
Latin America (Albany, NY: SUNY Press). El manuscrito de aquella versión fue termindo a
comienzos de 1992 , cuando la situación de Perú pareció realmente preocupante a raíz de la
creciente insurgencia del movimiento terrosita Sendero Luminoso. Después de la presenta-
ción del manuscrito, ocurrieron tres eventos que cambiaron dramáticamente la situación del
país y de Hernando de Soto: el "auto golpe" del presidente Fujimori apoyado por las Fuerzas
Armadas (abril, 19 92), la captura de Abimael Guzmán, líder e ideólogo de Sendero Luminoso
(septiembre, 1992), y el referéndum que aprobaba la nueva Constitución (junio 1 993) que
creó la base para un retorno a la democracia, aunque una democracia más limitada y dura que
antes. Como resultado de estos eventos y las críticas efectuadas por De Soto al auto golpe y
a la ~ueva Constitución, la situación del país mejoró notablemente, pero De Soto quedó
marginado de los circuitos gubernamentales. Tanto el "autogolpe" como la captura de
~uzmán resultaron realmente sorprendentes, dejando algunas secciones del artículo anterior
Sin .efecto" e inapropiadas. Por eso, resultaron realmente sorprendentes, dejando algunas seCCIOnes del artículo anterior "sin efecto" e inapropiadas. Por eso, esta nueva publicación da I~gar a una revisión y actualización del trabajo original. Sesagradece el gran esfuerzo de
Mana Nelly Acevedo por traducir el artículo del inglés al español. Esta versión se publica con la autorización de SUNY Press.
** Profesor del Departamento de Geografía y Planeación de la State University of New York-Albany.
Introducción
Artículos
1
l concepto de informalidad de Hernando de Soto es claro,
simple y directamente ligado a una interpretación de la historia
y a un conjunto de recomendaciones de política. Este artículo
resume su concepto, explica su argumento central y repasa las formas
como él las ha usado para formular políticas. La preocupación no es
si él "tiene razón" o "está equivocado", si las conclusiones de su
investigación de campo son correctas, o sobre su impacto en la política
peruana, temas que han sido ampliamente discutidos (Bromley, 1990;
Cueva, 1988; Fajardo, 1990; Tokman, 1987 ; Urriola, 1988 ). El enfo-
que es en sus ideas: el cómo están estructuradas; sus raíces intelectua-
les y lo que ellas implican en el campo de la política gubernamental
y sus limitaciones. Las principales fuentes de información son el libro
de De Soto, El Otro Sendero ( 1986 , 1 989), I mis varios períodos de
investigación en Perú, y una cobertura extensiva de la prensa peruana.'
Como El Otro Sendero tiene pocas citas, con frecuencias es necesario
"leer entre líneas" para evaluar cómo las ideas fueron expresadas y
examinadas y para buscar sus fuentes.'
Mi introducción a los debates del sector informal ocurrió a media-
dos de los años setentas, una década antes de que De Soto emergiera
con su contribución en este campo. Mi formación e inclinación
intelectual pueden ser caracterizadas como eurosocialista, fuertemen-
te influenciado por el pensamiento keynesiano, el internacionalismo
de Orwell y los debates de los setentas sobre la relevancia de las ideas
marxistas y neomarxistas en el Tercer Mundo. Con una investigación
extensiva sobre los vendedores ambulantes de Colombia y Ecuador
1 Toda las referencias a EL Otro Sendero aparecen en la edición en inglés ( 1 989). De Soto
escribió el libro con dos autores, Enrique Ghersi y Mario Ghibellini, Sus constribuciones son
correctamente reconocidas en la edición en español, pero están limitadas a una corta mención
bajo "Acknowledgrnents" en la edición en inglés. Para un vívido epflogo de El Otro Sendero,
véase De Soto ( 1988 ) Y sus numerosas contribuciones a las discusiones presentadas en el mismo
volumen.
2 En los ochentas, yo pasé tres años trabajando en Perú como asesor del gobierno e in-
vestigador independiente. Tuve varias oportunidades en diferentes visitas a Perú de conocer a
De Soto, observarlo en eventos públicos y visitar su Instituto Libertad y Democracia (LD).
También tuve numerosas discusiones de su trabajo y de los proyectos del LO con sus colegas.
amigos y críticos y con un amplio rango de académicos, políticos y empresarios en Perú.
3 Las pocas citas que aparecen en EL Otro Sendero fueron incluidas para apoyar su tono y
argumento, más que para indicar el origen intelectual de sus ideas. La mayoría de las citas son
de escritos norteamericanos y británicos sobre historia económica y derecho que se concentran
principalmente en cómo los países ricos obtuvieron su riqueza. Las influencias más fuertes son
orth ( 1981 ), orth Y Thomas ( 1973 ) Y Olson ( 19 82), también North ( 1990 ). No hay casi
ninguna referencia a la vasta literatura en estudios latinoamericanos y economía del desarrollo,
que De Soto considera llena de fatalismo. Los únicos científicos sociales que reciben mención son Collier ( 1976 ) sobre políticas hacia las barriadas y Sánchez León, Calderón y Guerrero
( 197 8) sobre el transpone público en Lima.
E
18 Artículos
duos, hogares y vecindarios; versa sobre cómo hacer cosas, más que
sobre una población o un territorio. Tercero, llena el vacío entre
producción y reproducción discutiendo la totalidad de las actividades
que generan ingresos o ahorran gasto. Cuarto, no es dualista porque
no asume que la economía está o debe estar dividida en dos sectores.
De Soto a veces usa las expresiones sector informal y economía
informal pero esto parece no más que una forma alternativa de decir
"esas actividades y empresas que pueden considerarse informales".
De Soto ve la actividad informal como un intermedio entre la
actividad formal y criminal, sobre la base de un criterio simple de
medios y fines. Las actividades formales tienen fines legales, pero son
conducidas ilegalmente porque es difícil para los participantes cum-
plir con regulaciones oficiales. Las actividades criminales tienen fines
ilegales y por lo tanto no pueden ser conducidas sino ilegalmente.
Aunque plantea ese intermedio entre lo formal y lo criminal sobre
la base del criterio de medios y fines, De Soto coloca las actividades
informales a la par de las formales en términos de utilidad social.
Concibe las actividades informales, como las formales, como esen-
cialmente morales y respetuosas de la ley, cumpliendo propósitos
socialmente útiles. Él llama a los participantes en actividades infor-
males "los informales", y continuamente enfatiza que son individuos
decentes, trabajadores y productivos. En su opinión, las actividades
criminales deben ser perseguidas y castigadas, pero las actividades
informales no deben ser penalizadas porque son bien intencionadas y
útiles. Por lo tanto, al primer criterio de definición de informalidad
(actividades con medios ilegales pero fines legales), él generalmente
añade un segundo criterio, el de utilidad social, en el cual los involu-
crados y la sociedad como un todo estarán mejor si la ley sobre estas
actividades se infringe que si se cumple. De esta manera "una activi-
dad es informal cuando no se produce un deterioro en la situación
social ni un resultado antisocial si la ley y las regulaciones aplicables
se desobedecen" (Gliersi, 1991:40).
Este segundo criterio permite a De Soto excluir de la categoría de
informalidad actividades moralmente cuestionables tales como la
prostitución, las apuestas, el trabajo infantil y la mendicidad. También
puede usarse para excluir actividades peligrosas tales como la manu-
factura de juegos pirotécnico s en áreas residenciales, la venta en
medio de calles con mucho tráfico vehicular y la venta de alimentos
o bebidas contaminadas.
Aplicando los criterios (medios ilegales pero fines legales y utilidad
social) De Soto da numerosos ejemplos de actividades informales en
El Otro Sendero, con un énfasis particular en el comercio, el transpor-
te, la vivienda, la manufactura y la reparación. Usando estudios de
Artículos^19
caso extendidos de los vendedores ambulantes, los operadores de
autobuses Y minibuses (vans o combis), y la creación de vivienda en
las barriadas (pueblos jóvenes o barrios de invasión), muestra cómo
los pobres en Lima luchan por ganarse la vida y por alimentar, proveer
vivienda Y vestirse a sí mismos y a sus dependientes. Aunque ellos
logran estos objetivos, también contribuyen a la economía nacional,
proveen servicios vitales y aumentan los recursos humanos de la
nación a través del desarrollo de habilidades artes anales y empresa-
riales y a través de la mayor capacidad de educarse a sí mismo y a sus
hijos. En algunos casos, ayudan a reducir las importaciones y la deuda
del país ofertando bienes y servicios que de otra manera tendrían que
ser importados.
A pesar de sus contribuciones positivas, las actividades informales
refediras por De Soto son ilegales porque no cumplen con las regula-
ciones oficiales sobre licenciamiento, localización o forma de opera-
ción. Como resultado, en cualquier momento las empresas pueden ser
cerradas, la propiedad confiscada, o los pobladores desalojados. Para
minimizar estos riesgos, los informales se ven forzados a mantener
pequeños sus negocios y a alejarse de los mejores lugares con el fin
de no ser detectados o de evitar pagar sobornos a la policía y otros
oficiales para mantener su operación. Los informales generalmente no
tienen acceso al crédito oficial, subsidios, asistencia técnica o impor-
taciones libres de impuestos porque sus negocios y viviendas no existen
oficialmente como actividades y establecimientos autorizados.
El argumento
En El Otro Sendero, De Soto argumenta que la informalidad resulta
directamente de la promulgación de injustas regulaciones por gobier-
nos locales y nacionales. El gobierno estimula la informalidad impo-
niendo regulaciones excesivas e inapropiadas y aplicando políticas
excluyente s destinadas a limitar las empresas. De Soto sigue las ideas
de Thomas Paine ( 1737 - 1809 ) y de otros filósofos revolucionarios de
la segunda mitad del siglo xv al hacer una clara y precisa distinción
entre las "leyes naturales" (principios morales que son socialmente
necesarios, correctos y justos) y las leyes formales (el crecimiento
artificial de los gobiernos). Como los gobiernos pueden ser ineficien-
tes, represivos, explotadores, demasiado intervencionistas o simple-
mente demasiado grandes, sus leyes formales desde el punto de vista
social no son necesariamente útiles, correctas o justas.
En la segunda parte de Los Derechos del Hombre, escrito en 17 92 ,
Paine ( 1 915: 1 59) presenta esta visión muy claramente.
Artículos 21
negocios y desarrollando sus propiedades fuera del marco de la "ley
formal".
Al subrayar la distinción entre natural y formal, De Soto desarrolla
el concepto de un sistema de normas extralegales en El Otro Sendero
( 1989 : 19 - 57 ) para mostrar cómo surgen reglas y procedimientos en
las actividades económicas informales.
En las barriadas de Lima, por ejemplo, se necesita mucha organización y
colaboración para diseñar asentamientos, asignar lotes y obtener servicios. Los
hogares residentes respetan los derechos de propiedad de los otros, las propieda-
des pueden ser arrendadas o vendidas y las organizaciones comunales solicitan
al gobierno servicios, transporte público y recolección de basura. Los residentes
hasta organizan sus propios sistemas de cumplimiento de la ley, registro de
propiedad y censos, usando tanto mecanismos para preservar el orden en sus
vecindarios como para presionar al gobierno sobre legalización y apoyo.
Aunque estos sistemas de normas extralegales provean una atmós-
fera de orden y estabilidad para las empresas y la vivienda informales,
la inversión y las ganancias están restringidas por la ausencia de
propiedad legal. Los negocios y las propiedades se compran en
mercados informales paralelos a precios mucho menores que los que
tendrían si tuvieran documentación legal formal. Las ganancias se
reducen cuando las empresas deben mantenerse pequeñas o ubicadas
lejos de los mejores lugares o cuando se debe pagar sobornos a las
autoridades. Las empresas informales y las casas de barriadas no
califican para muchas formas de apoyo gubernamental o subsidios, y
se les niegan préstamos bancarios porque no tienen títulos formales
que puedan ser usados como garantía.
La sección más incoativa de El Otro Sendero es probablemente el
capítulo 5, "Los costos y la importancia de la ley", donde De Soto
explora en considerable detalle cuánto tiempo y dinero se requiere
para legalizar negocios y viviendas de barriada en Perú. El ejemplo
célebre, relatado cientos de veces en discursos y artículos que citan El
Otro Sendero, fueron una simulación del proceso de legalización de
una pequeña empresa de ropa. La simulación fue hecha por personal
del Instituto Libertad y Democracia (ILD), un centro de investigación
e instituto que De Soto fundó en Lima. Personal del ILD tardó 2 89 días
y tuvo que pagar sobornos y numerosos cobros para completar el
proceso. Incluyendo el valor del tiempo perdido en el trabajo para
completar los once requisitos separados para realizar el negocio, el
proceso costó el equivalente de 10 36 .60 dólares estadounidenses
(1989: 134 ). Estudios de casos reales de legalización mostraron que
el tiempo requerido para completar varias legalizaciones claves es
como sigue: para un grupo de familias que desean construir legalmen-
22 Artículos
te, la adjudicación de un predio baldío estatal, y los permisos de
construcción toman 83 meses; para que un hogar abra una pequeña
tienda en un edificio de propiedad legal, 43 días (y cuesta 5 90.
dólares); para un grupo organizado de comerciantes que desea obtener
permiso para construir su propio mercado, 14.5 años; y para obtener
reconocimiento de una ruta de minibús, 26 meses.
De Soto continúa mostrando cómo, aun después de obtener labo-
riosamente formalidad, retener el estado legal también tiene costos en
impuestos y en continuos requisitos burocráticos. Por lo tanto los
pequeños empresarios y los habitantes de barriada son golpeados de
todas maneras: por los costos de la informalidad o por los costos de
la formalidad y de mantenerse formal; sea que opten por formalizarse
o por mantenerse informales, las mejoras de largo plazo y el potencial
de crecimiento son reducidos por las barreras a la legalidad y los costos
de superar esas barreras. /
Para De Soto, las regulaciones injustas y excesivas no son usual-
mente el producto de burócratas o de dictadores megalomaníacos, sino
de intrincados grupos de interés que el llama mercantilistas. Ellos
forman poderosas coaliciones de burócratas, legisladores, magistra-
dos, financistas, hacendados y líderes de empresa, que se benefician
generando empleos en la regulación, oportunidades de corrupción y
mercados cautivos para los servicios y bienes que ellos ofertan. En el
corto plazo, De Soto ve a los mercantilistas como constructores y
preservadores de su propia riqueza y poder que, en el largo plazo,
perjudican sus propios intereses y los de los demás al retrasar el
crecimiento económico de su país. Los informales actúan como revo-
lucionarios pacíficos al comprometerse con formas socialmente bene-
ficiosas de resistencia popular frente a las regulaciones mercantilistas.
En El Otro Sendero, De Soto presenta a los pobres como trabaja-
dores y empresarios que luchan por ganarse la vida al proveer servicios
necesarios frente a limitantes regulaciones. Ellos se ven forzados a
autoemplearse y obtener vivienda en mercados excluyentes que les
niegan acceso a la formalidad. Su esfuerzo y dinamismo aseguran que
muchos de ellos trabajen, pero sus ingresos y potencial empresarial
son drásticamente reducidos por su informalidad. Ellos no tienen título
legal de la mayor parte de su propiedad y no poseen garantía para
obtener crédito a bajo costo, y están continuamente sujetos a la
amenaza de las multas, el arresto o la confiscación de sus propiedades.
El acoso oficial reduce las ganancias de las empresas informales y
desanima a muchos empresarios potenciales de iniciar negocios.
El retrato que De Soto presenta de los "mercantilistas" e "informa-
les" está ligado a una fuerte simplificación de la interpretación de la
Artículos
mente sin dolor para los países pobres y remueven el peso de culpa
que los países ricos puedan tener por su rol dominante en el colonia-
lismo y el imperialismo. La culpa de la pobreza y estancamiento
económico cae sobre las élites mercantilistas de los países obres y el
crecimiento se puede lograr a través de su Esclarecimiento. Se enfa-
tizan los recursos humanos de los países pobres, y se presenta a los
pobres como llenos de energía, iniciativa, dinamismo empresarial. El
Otro Sendero no presenta una discusión de la escasez de los recursos
naturales en el proceso de desarrollo económico ni de los límites
medioambientales al crecimiento, y hay poca discusión de temas tales
como la dictadura, el militarismo, el racismo, el crimen y las ganancias
especulativas.
Se presenta a los mercantilistas como procedentes tanto de la
derecha como de la izquierda del espectro político, una coalición de
monopolistas y estadistas que conspiran para lograr ganancias de corto
plazo, bloqueando el potencial de crecimiento de largo plazo del libre
mercado y la capacidad empresarial.
5 Al criticar a aquéllos que
califica
de mercantilistas de derecha y de izquierda, De Soto parece tomar una
posición moderada y centrista, evitando las dimensiones ideológicas
convencionales del debate político. La mayor parte del texto de El
Otro Sendero tiene un tono conservador, evitando escrupulosamente
el análisis de clase o cualquier referencia a la explotación, dominación
y dependencia en el sistema mundial o las relaciones sociales de
producción. De Soto evita el término "capitalismo", prefiriendo hablar
de las economías de libre mercado. La dedicatoria de El Otro Sendero,
sin embargo, se sale del camino al adoptar un tono populista, radical
y libertario y cerrar posibles grietas con la izquierda. "A los trabaja-
dores y empresarios competitivos de América Latina, formales e
informales, que a través de sus esfuerzos están trazando el otro
sendero, y por supuesto, a sus amigos de la izquierda, cuyos ideales
comparto, con la esperanza de que podamos también estar de acuerdo
en los medios de alcanzarlos".
5 En los círculos del u,n, el caso más mencionado de tal colaboración entre monopolistas de
derecha y estadistas de izquierda es el del proceso de sustitución de importaciones bajo. el gobierno radical del presidente Velasco entre 1968 y 1975. Durante el penodo hubo una masiva
expansión de la capacidad industrial, la inversión pública y .Ia burocracia. La mayor ¡Jarte de las
industrias abastecieron el mercado interno y se establecieron como empres~s mixtas entre
corporaciones multinacionales y el gobierno o los empr~sarios peruanos. Disfrutaban de la importación libre de equipo, insumo y repuestos, ademas de altas tanfas parayroteger ~us
productos de la competencia extranjera. Como monopolios. las nuevas industrias no teman incentivo para aumentar su eficiencia o aprovechar econ~>nlJas de escala. ~ deuda extema de
Perú aumentó mucho por este proceso de industrlahzaclón Y los consurru ores tuvieron que
pagar precios más altos que los del mercado internacIOnal.
••
Artículos 25
En muchos sentidos, Hernando de Soto es un equivalente contem-
poráneo del americano Horacio Alger y del inglés Samuel Smiles,
escritores del siglo XIX quienes contaron historias de pobres que
llegaron a ser millonarios para mostrar el valor del esfuerzo y él
potencial del pequeño emprendedor. En la cubierta de la edición
inglesa de , El Otro Sendero, De Soto se describe a sí mismo simple-
mente como "un empresario peruano". Su estilo en reuniones públicas
y entrevistas de televisión es optimista y carismático lleno de dina-
mismo personal y de espíritu de acción. Su mensaje fue lanzado a la
escena mundial en los años ochentas, durante un periodo excepcional-
mente favorable a tales puntos de vista, con el ascenso de la nueva
derecha bajo los gobiernos Reagan-Bush-Quayle y Thatcher-Major,
y con el colapso del bloque soviético. De Soto ha jugado un papel
significativo en el establecimiento de OOP como sabiduría convencio-
nal para la reestructuración económica y el crecimiento y en la
construcción de una visión mundial de empresa y prosperidad.f
Las políticas
La carrera De Soto se puede dividir en cuatro fases: antes de 1980, su
periodo formativo como hombre de negocios y administrador público,
oscilando entre Perú y Suiza; 1980- 1986 , cuando estableció el LO en
Lima, construyó una red internacional de apoyo y dirigió la investi-
gación para El Otro Sendero (Schuck y Litan, 1986 ); 1986 - 1992 ,
cuando él y el LD trabajaron intermitentemente con diferentes movi-
mientos políticos peruanos y con los gobiernos democráticos de Alan
García (1985-1991) y Alberto Fujimori ( 1990 - 1992) y, después del
"Autogolpe Fujimori" de mayo 1992, cuando De Soto es marginado
del gobierno peruano, el !LO pierde la mayor parte del financiamiento
internacional, y tanto De Soto como el !LD pierden influencia y
visibilidad.
El !LO fue lanzado en 1980, el mismo año en el que Sendero
Luminoso (en adelante, Sendero) emergió como movimiento guerri-
llero en oposición al sistema de gobierno. La elección de El Otro
Sendero como título del libro de De Soto fue un juego de palabras
consciente, convirtiendo sus prescripciones en una alternativa no
violenta frente a las prescripciones apocalípticas de Sendero de paci-
6 Como ejemplo externos de la nueva fe e,:, la capacidad empresarial, véase el prológo de Mano Vargas Llosa a El Otro Sendero, La visión de Havel ( 1 992) para Checoslovaquia y Osborne y Gaebler ( 1 992).
Artículos^27
y argumentos de De Soto. En muchos sentidos, sin embargo, la
descripción básica de cómo la mayoría de los pobres en Lima obtienen
ingreso Y vivienda tiene muchas similitudes con los escritos de Turner
( 1967 , 196 8), Mangin ( 1 967), Malos Mar ( 1984 ) y numerosos cientí-
ficos sociales que no están citados en El Otro Sendero (MacEwen
Scott, 197 9; Andreas, 1985 ; Grompone, 1985 , entre otros).
A pesar del crecimiento económico de la década de los noventas,
la situación económica, política y social de Perú continúa siendo
profundamente negativa para la mayoría de la población que debe
luchar para sobrevivir. Para decir lo mínimo, la interpretación de
informalidad de De Soto como "una revolución invisible" contra el
mercantilismo y un tipo de desobediencia colectiva contra el proceso
regulador e altamente controversial. La mayor parte de los fenóme-
nos que él describe en El Otro Sendero han tomado lugar por décadas,
y es más fácil atribuir su reciente crecimiento a una mayor desespe-
ración que a una forma de despertar popular. Los informales no
necesariamente están haciendo lo que quieren hacer, sino lo que tienen
que hacer para sobrevivir. La investigación del ILD enfoca totalmente
la racionalidad inmediata de un comportamiento específico, más que
en fuerzas sistémicas más amplias que gobiernan los mercados de
trabajo, tierra, vivienda y servicios.
En términos de política, El Otro Sendero prescribe DDP como una
solución para el comercio callejero, el transporte público, la vivienda
y otros sectores de economía nacional. El libro sugiere que el gobierno
nacional y local debe alejarse de la provisión de edificios para merca-
dos públicos, sistemas de transporte y viviendas para transferir las
instalaciones existentes a sus ocupantes y trabajadores. En cambio, las
autoridades deben concentrarse en proveer ley y orden, infraestructu-
ra, y un ambiente claro, simple y altamente simplificado para la
empresa privada.
En forma más específica. El Otro Sendero defiende la conversión
de los edificios del mercado municipal existentes en mercados coope-
rativos manejados por los propios comerciantes, y apoya a los grupos
organizados de comerciantes callejeros para el establecimiento de
nuevos mercados cooperativos y centros comerciales con la propiedad
individual de los puestos. También defiende los procedimientos sim-
plificados de registros de propiedad para pequeñas empresas y auto-
construcción de vivienda, y la eliminación o simplificación de los
códigos de construcción, planificación y zonificación. En general,
recomienda el cambio del estatus de Jacto para empresas y propieda-
des informales a un estatus dejure, al formalizarlas efectivamente. El
futuro deseado por De Soto no es el de un sector informal masivo, sino
la absorción de las empresas actualmente informales en la economía
28
Artículos
f l través de la eliminación de reglas y procedimientos que
orm} aye~ a los informales de los beneficios de la formalidad. Los
exc u di' Id" ,. 1 d 1 sultados finales e ta proceso senan a esapancion virtua e a
:~tividad informal, un masivo crecimiento en la actividad formal y, si
las aserciones de De Soto son correctas, un crecimiento económico
rápido y autosostenido.
Entre 1986 y 1992, a través de acuerdos firmados con los presiden-
tes Alan García y Alberto Fujimori, De Soto y el ILD ayudaron al
gobierno peruano con tres proyectos sociolegales: un proceso simpli-
ficado de registro de la propiedad en las barriadas urbanas; un registro
de títulos de propiedad de la tierra en áreas rurales, principalmente en
las cooperativas y empresas colectivas (CAPS y SAIS) establecidas
durante las reformas agrarias velasquistas (1968-1975); y la "simpli-
ficación administrativa", una manera de decir desburocratización
(véase Amaro, 1988). El registro de propiedades urbanas y rurales es
un simple reconocimiento de jure de una situación de Jacto, haciendo
más fácil la obtención de títulos formales para los propietarios, soli-
citar instalación de servicios y el uso de la propiedad como aval para
obtener préstamos y mejorar. La legislación que simplifica la adminis-
tración recorta los procedimientos oficiales para el ciudadano ordinario
al reducir el número de pasos y de documentos que se deben presentar
(LD, 1989b). Se ha reducido significativamente el tiempo y costo reque-
ridos para que los peruanos registren nacimientos, matrimonios y muer-
tes; para obtener títulos de propiedad, papeles de identidad y pasaportes,
y para obtener el reemplazo de documentos perdidos.
Pocos peruanos tienen duda sobre el valor del registro de los títulos
de propiedad y la simplificación administrativa y muchos los consi-
deran muy útiles, o aún más, las únicas iniciativas valiosas del gobier-
no Alan García. Para lograr todo su potencial, sin embargo, se requiere
muchas formas de apoyo, algunas de las cuales nunca han existido en
Perú, y otras que han estado ausentes durante gran parte de los últimos
25 años: una burocracia eficiente y adecuadamente remunerada para
hacer el papeleo necesario; la ausencia de huelgas, apagones, amena-
zas de bombas y otros impedimentos para un eficiente trabajo buro-
crático; un transporte público eficiente, teléfonos y servicio postal
para facilitar las comunicaciones; un clima de orden con policía
honesta y eficiente y justicia rápida, agencias del gobierno especial-
mente desconcentradas, de tal manera que la mayor parte de los
procedimientos oficiales se pueda completar localmente en todas las
subregiones del territorio nacional; crecimiento económico continuo
en términos per cápita y una moneda nacional fuerte y estable con baja
inflación de tal manera que aquéllos que prestan capital, los que piden
30
Artículos
sistema más estructurado de consulta e infl~encia. ~esafortu.nada-
mente, sin embargo, está en contra de la necesidad obvia de rapidez y
discreción en el diseño de medidas que estabilicen y revivan la
economia, el refinanciamiento de la deuda nacional, la derrota del
terrorismo y el control de elementos represivos y revolucionarios
dentro de las fuerzas armadas.!
Los "indultos" fueron otro proyecto de ILD que obtuvo reconoci-
miento oficial momentáneo bajo Fujimori, a fines de 1990, pero que
ahora está pospuesto indefinidamente." El proyecto resultó del reco-
nocimiento de que el sistema peruano judicial es muy lento e inefi-
ciente, que la mayoría de los presos en las cárceles del país nunca han
sido enjuiciados, y que muchos no han sido finalmente acusados de
ningún crimen. Las personas son a menudo arrestados arbitrariamente,
ya no ser que tengan parientes influyentes que aboguen por su libertad,
pueden ser encarcelados por meses o aun por años sin que haya una
acusación formal contra ellos. Estos horribles abusos tienen su origen
en la tradición autoritaria de los militares y la policía, una obsesión
con la "seguridad nacional" acentuada por el surgimiento de Sendero
y la ineficiencia burocrática y corrupción del sistema judicial. En los
últimos tres meses de 1990, varios centenares de residentes de largo
plazo de las prisiones de Perú que nunca habían sido condenados o
sentenciados y que pudieron haber sido falsamente acusados y arres-
tados, fueron liberados por una comisión de alto nivel. Lamentable-
mente, sin embargo, esta bienvenida iniciativa presidencial, recomen-
dada y apoyada por personal del ILD fue rápidamente abandonada por
la administración de Fujimori. Los argumentos sobre la legalidad y
constitucionalidad de estos procedimientos se pusieron fuera de con-
trol, y las fuerzas de seguridad reafirmaron su reclamo de poder hacia
lo que creían conveniente en un "estado de emergencia" que aparen-
temente nunca termina.
En 1990 y 1991 De Soto jugó un papel importante como consejero
del recientemente elegido presidente Fujimori, desarrollando una red
de contactos de alto nivel en Washington y Nueva York que le
ayudaron a lograr acuerdos con la banca internacional, y sirviendo
como "asesor principal en política antinarcóticos". De Soto rehusó
8 Era común a comienzos de los noventas para la clase media y alta de Perú comparar las
presidencias de Salvador Allende y Augusto Pinochet en Chile, y argumentar que la disciplina,
discreción y represión son elementos vitales para asegurar la eficacia del gobierno y lograr la
transformación nacional. El amplio apoyo inicial al "autogolpe" de Fujimori fue una
manifestación del sentimiento peruano de que la crisis nacional es tan seria que la democracia
ya no es una preocupación importante.
9 Véase Caretas (Sept. 24 , 1990 ) pp. 36 - 37 Y 88 Y Nov. 5 , 1990 , pp. 30 - 35 , El Peruano, D.S.
017 - 90 - JUS (Octubre 2, 1 990: 9 0300 - 02).
ArtíCUlOS
e tar el título de primer ministro, o c~a~quier. ~ítulo of~~ial, pero
ac P te los primeros 1 8 meses de la administración de Fujirnori era
duran. " 1 d d ' di"
. t por sus arrugas como e po er etras e trono , y por sus
ViS ~gos como el "Rasputín de Fujimori". Durante este periodo
e~ocó sus esfuerzos en el rol de Perú como el más grande productor
~e coca en el mundo y.la fuente de insumos par~ el tráfico global de
ocaína. Viajó a Washington en numerosas ocasiones para presentar
el caso de Perú por un tratamiento más favorable por parte del
gobierno de Estados Unidos y para desarrollar una estrategia conjunta
Perú-Estados Unidos para la "guerra contra las drogas".
La posición de De Soto ( 199 2) sobre narcóticos, apoyado por varios
trabajos del ILD, adquirió el nombre semi oficial de "doctrina Fujimo-
ri", y fue enérgicamente presentada como la posición del gobierno de
Perú en reuniones internacionales realizadas sobre drogas en Carta-
gena, en 1991 y en San Antonio, Texas, en 1 992. Esta posición reco-
noce que cerca de un cuarto de millón de productores de coca están
viviendo y trabajando en áreas aisladas de las laderas andinas peruanas
y que ellos son generalmente campesinos pobres que cultivan coca
porque es el único cultivo comercial viable en esa región; todos los
otros cultivos comerciales potenciales son descartados por sus precios
bajos, poso, carácter perecedero, transporte poco confiable y caro y la
faIta de agroindustria en la región. Algunos productos como el arroz,
café y el maíz son aun más problemáticos por las acciones de las
empresas gubernamentales de mercadeo, la imposición de cuotas
internacionales de producción, o el dumping de la ayuda internacional
de alimentos. De Soto muy razonablemente argumenta que los pro-
ductore de coca no tienen deseo de romper la ley o contribuir a una
red de tráfico internacional, pero tampoco tienen una alternati va viable
de ingreso en las remotas áreas en que viven. Él ve la producción de
coca como una estrategia de sobrevivencia informal, impuestas a los
agricultores locales por los fracasos del mercado que resultan de
políticas no apropiadas por parte del gobierno.
Aunque De Soto tiene una posición de simpatía hacia los produc-
tores de coca, condena a los traficantes internacionales de cocaína
como criminales que deben ser sometidos a la acción de al ley. Desde
comienzos de 1980, sin embargo, las áreas de coca han sido penetradas
cada vez más por el ejército peruano, por asesores militares de Estados
Unidos y también por las guerrillas de Sendero y del MRTA.
IO Los
productores de coca han sido atacados por tierra y por aire, y ha habido
10 El Movimiento Revolucionario Tupac Arnaru, un movimiento guerrillero más pequeño y menos violento que Sendero, el cual controla muchas áreas cocaleras.
Artículos
conclusión
Aunque claro y sírnp!e, el co?cepto de informa~dad en De Soto está
1 jos de ser [nequívoco. El cnteno de fines-medios puede ser proble-
;ático cuando a~gunos medios ~on leg~les y otros ~on ilegales: Si una
empresa tiene cinco de los seis perrrusos requendos, por ejemplo,
debería ser considerada informal. Y si es considerada como informal,
. haría alguna diferencia que el sexto permiso se derive de una regu-
lación moribunda que la mayoría de los empresarios ignora? La
formalidad Y la informalidad son realmente los polos opuestos de un
continuo con muchos casos intermedios y mixtos. Las normas extra-
legales con frecuencia adquieren una cuasi legalidad que añade más
ambigüedad a nuestras definiciones. Aún más problemático es el
criterio de utilidad social, que depende fuertemente del juicio del
investigador. ¿Cómo tratamos empresas que involucran juego, trabajo
infantil y prostitución, por ejemplo, o empresas callejeras que proveen
servicios útiles pero que aumentan la posibilidad de accidentes de
tránsito? La posición de De Soto sobre la informalidad de la produc-
ción de coca y la criminalidad del tráfico de cocaína involucrajuicios
de valor más complejos, lo cual permite cuestionar los criterios fines
medios y utilidad social. La coca ha sido cultivada por miles de años
en las laderas orientales de Los Andes. La mayoría de los productores
contemporáneos de coca sin embargo, han migrado voluntariamente
a esa región y han llegado desde que la coca se convirtió en el cultivo
comercial más importante. Casi todos los productores de coca saben
que las hojas que ellos cultivan se destinan al mercado internacional
de cocaína.
El Otro Sendero enfoca principalmente las empresas de comercio,
transporte y manufactura y al desarrollo de las barriadas de Lima. No
discute los procedimientos informales de los grandes negocios nacio-
nales y multinacionales, que con frecuencia infringen las leyes, aunque
"los caballeros" involucrados asumen que no serán tratados como
criminales. Es muy común, por ejemplo, que se obtengan contratos
del gobierno y permisos a través de promesas, hospitalidad exagerada
o sobornos y que contadores "creativos" usen las transferencias inter-
nacionales de ganancia como una forma de evadir el pago de impues-
tos. El Otro Sendero es también notablemente silencioso sobre las
relaciones de trabajo que prevalecen en sectores tales como el servicio
doméstico y la construcción. Estas son áreas cruciales del mercado de
trabajo para el empleo de migrantes pobres a ciudades importantes
como Lima, y los empleadores involucrados usan numerosos meca-
nismos para evitar cumplir con la ley laboral. (MacEwan Scott, 197 9).
Lo empleados domésticos en Lima, por ejemplo, con frecuencia
Artículos
/'
empiezan su carrera como menores, aprendices entregados por sus
padres a las familias de la ciudad, y la mayoría de los "empleadores"
no pagan los salarios y el seguro social, ni da periodos de descanso y
vacaciones, como lo manda la ley peruana (Rutte, 1976:160).
A pesar de estas ambigüedades y omisiones, ciertamente hay menos
problemas en aplicar los dos criterios de definición de la informalidad
de De Soto que los siete criterios de la OIT (1972) o la extensión
laberíntica de Sethuraman (1976b) de la posición de la OIT. Sin
embargo es obvio que el lector debe ver con escepticismo cualquier
cosa que sea más que una medida bastante aproximada de la informa-
lidad y el tamaño del sector informal. Números precisos, citados en
El Otro Sendero, mejor desarrollados en algunos de los estudios
asociados del ILD (ILD 1989a, 1990b), y criticados por Rossini y
Thomas (1990) ofrecen una precisión nebulosa a un área de juicios de
valor muy compleja. Ellos caen en la trampa dualista que el concepto
original de informalidad de De Soto trata de evitar. La aclaración en
la cubierta de El Otro Sendero, por ejemplo, en el sentido de que los
informales representan el 60 por ciento de la economía peruana
levanta docenas de preguntas: ¿ahora o cuando?; ¿más o menos qué
porcentaje?; ¿incluyendo o excluyendo las actividades informales de
los grandes negocios?; ¿cuáles actividades con fines legales y medios
ilegales no se consideran socialmente útiles?; ¿incluyendo o exclu-
yendo producción de subsistencia y lavado de dinero del tráfico de
narcóticos y contrabando?; ¿cómo estimaron los ingresos de todas las
empresas cuando pocos empresarios están dispuestos a revelar sus
ingresos?; ¿de qué manera se tomó en cuenta la hiperinflación?;
¿cómo obtuvieron datos sobre empresas en zonas controladas por
Sendero?.
El concepto de informalidad de De Soto no es una solución mágica
a los problemas que tiene la aplicación del concepto de informalidad
de la OIT, o el concepto de los sistemas mundiales (economía subte-
rránea). Cada concepto y perspectiva se estableció por razones espe-
cíficas.!' En el caso de De Soto, las principales razones son obvias:
13 En Perú por ejemplo, grupos organizados de invasores pueden adquirir "personería jurídica" y negociar la legalización de sus terrenos con el gobierno. En cambio, invasores
individuales no tienen derechos. De la misma manera, el registro de propiedades de invasión es
la primera etapa en el proceso que puede conducir a la concesión de títulos legales, lo cual está visto tanto por invasores como por el gobierno como un acuerdo sobre el derecho de los invasores
para quedarse. También, si una empresa estatal de servicios extiende su red a la barriada, es
asumido por el gobierno y los invasores como una señal de legitimidad, aunque la propiedad puede no estar registrada. También en Perú, por ejemplo, grupos organizados de invasores
pueden adquirir "personería jurídica" y negociar la legalización de sus terrenos con el gobierno.
En cambio, invasores individuales no tienen derechos. De la misma manera, el registro de propiedades de invasión es la primera etapa en el proceso que puede conducir a la concesión de
