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ACCESO A LA JUSTICIA EN CORDOBA. RESPUESTAS NORMATIVAS E
INSTITUCIONALES. PROPUESTAS PARA SU OPTIMIZACIÓN
Autor: Jose Lucas Vilanova INTRODUCCIÓN. El objetivo de este trabajo es analizar las desigualdades en el acceso a la Justicia, y las respuestas que se han dado centralmente desde el Estado, como asimismo desde instituciones de la sociedad civil. Los distintos aspectos que se expondrán, se basan en datos recogidos en sendos trabajos que se desarrollaron como parte de una línea de investigación tendiente a describir la situación del acceso a la Justicia en la provincia de Córdoba. Estos estudios se realizaron en el marco de un programa de becas de investigación implementado por el Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba. Como estrategia de trabajo, en primer término se elaborará un diagnóstico sobre las condiciones de accesibilidad con las que cuenta en la actualidad la administración de Justicia de la provincia de Córdoba y más específicamente, el servicio de asistencia legal gratuita. En segundo término, se formularán una serie de propuestas de optimización, las cuales – sin perjuicio de su tratamiento en cada capítulo específico – se resumen en el capítulo final. En el primer capítulo , se describen las barreras que en general dificultan un acceso igualitario a la Justicia. En el segundo capítulo se presentan las respuestas normativas que desde el Estado se han ensayado para remediar estas desigualdades, centradas en mecanismos de asesoramiento legal gratuito que faciliten un acceso más igualitario de los ciudadanos a los tribunales. En el tercer capítulo se describen la accesibilidad de la administración de Justicia provincial en general. Se relevan los edificios que albergan a los distinto fueros y se examinan otros aspectos vinculados a la temática. En el cuarto capítulo se recurre a datos de investigación sociológica para analizar la difusión alcanzada por el servicio de asistencia legal gratuita. Se muestra en qué medida la población conoce la existencia de las instituciones que suministran el servicio. Completando lo anterior, en el quinto capítulo se analiza el funcionamiento de la asistencia legal gratuita. Para ello se relevaron las principales oficinas tanto estatales como no estatales que prestan el servicio. Al respecto, los datos mostraran que las respuestas hasta ahora ensayadas dejan subsistente gran parte del problema, quedando franjas de la población que no cuentan con el asesoramiento legal necesario para procesar sus conflictos, pese a las facilidades que el Estado ofrece para ello. Finalmente, en el sexto capítulo se presentan propuestas de optimización sobre los distintos aspectos abordados del acceso a la Justicia.
CAPÍTULO I. CONCEPTOS INTRODUCTORIOS. MARCO TEÓRICO. 1- LA CUESTIÓN DEL ACCESO A LA JUSTICIA. 1.1- Introducción. Puede afirmarse que el Derecho es una práctica discursiva con dos facetas. Es un cuerpo doctrinario que puede ser lógicamente interpretado y al mismo tiempo, es mecanismo de regulación de la vida social mediante distintas instituciones y prácticas. El Derecho, como un resultado de la compleja interacción social, es hecho y valor al mismo tiempo. (Cotterrell 1991) En este sentido, Cappelletti y Garth (1978) definen el acceso a la Justicia. Al respecto, se señala que las palabras acceso a la justicia sirven para enfocar dos propósitos básicos del sistema jurídico por el cual la gente puede hacer valer sus derechos y/o resolver sus disputas bajo los auspicios generales del Estado. En primer término, el sistema debe ser igualmente accesible para todos. En segundo término, debe dar resultados individual y socialmente justos. Así, en la cuestión del acceso a la Justicia se observa una tensión entre los polos igualdad formal e igualdad real. Por ello, no es de extrañar que autores como Santos (1991) señalen que el tema del acceso a la Justicia es aquel que más directamente formula las relaciones entre proceso civil y justicia social y entre igualdad jurídico - formal y desigualdad socio - económica. En este orden de ideas, Bergoglio (1998) observa que despejado el problema de la igualdad ante la ley, la atención debe centrarse en las desigualdades económicas y sociales que afectan a distintos sectores de la población. 1.2- Distintas concepciones sobre el acceso a la justicia. Evolución histórica. La visualización de estos problemas ha sido parte de un proceso de evolución histórica, el cual madura en épocas relativamente recientes. Originalmente, en los Estados liberal democrático - burgueses el acceso era un derecho formal , una especie de derecho natural_._ Como tal, no exigía una acción afirmativa por parte del Estado para garantizarlo: conservarlo requería solamente que no se permitiera su vulneración. Para el Estado del laissez faire, la justicia era una mercancía más, disponible para quien pudiera pagarla. (Cappelletti, Garth 1978) Una segunda etapa comienza con el reconocimiento de los derechos sociales. El Estado de Bienestar asume una acción afirmativa para asegurarlos. El constitucionalismo social es el punto de partida para comenzar a tomar en cuenta las condiciones de vida del ciudadano , aunque conservando un punto de vista “normativo”, en el sentido de entender que muchas situaciones se solucionan a partir de una legislación más progresista. Recién a partir de las décadas del ´50 y del ´60 se produce un cambio en el marco intelectual. Sobresalen el desarrollo de la sociología de las organizaciones, de las ciencias políticas y la visión de los tribunales como instancias de decisión y poder político. Esto explica la relativa novedad de los estudios sobre las dimensiones sociales del Derecho, y entre ellos especialmente, el acceso a la justicia. 1.3- Enfoques comunes con otras investigaciones. Al momento de formular este trabajo, se planteó la posibilidad de optar entre distintas estrategias metodológicas. En este sentido, se esperaba que los resultados obtenidos sirvieran para avanzar en el análisis de cómo funcionan algunas de las instituciones que integran el Poder Judicial en
disminución de los costos agregados de los procesos, resultante de la adecuación a la nueva ley nacional representaría entre el 42% (Córdoba.) y el 1% (Entre Ríos). Como observación final sobre el estudio expuesto, se impone señalar que hay muchas provincias que son caras para litigar, y sin embargo regulan honorarios sobre la sentencia (sistema de la 24.432) y no sobre la demanda, vg. Córdoba. Entonces, la reducción de los costos agregados pasaría solamente por el tope nominal del 25% y no por el hecho de regular sobre la sentencia, como se sostiene en el trabajo anteriormente citado. Reclamaciones pequeñas: son las que más sufren la barrera del costo. En muchos litigios, el costo puede exceder el monto del juicio y si no es así, puede representar una parte tan grande de la demanda, que la haga inviable económicamente. La proporción del costo a la cantidad en disputa se incrementa cada vez más conforme baja el valor económico de la demanda. El tiempo: En general para las partes, el retraso incrementa el costo. A su vez, ejerce gran presión sobre la parte económicamente más débil (Cappelletti, Garth 1978). Con respecto a este factor, se concluye que en la administración de justicia no logra procesar con eficiencia la enorme cantidad de causas (Pásara 1995a). La lentitud aparece como una característica central del proceso en la Argentina. Así, se señala que el porcentaje de los juicios que quedan a “medio camino” es muy alto, muchos juicios son iniciados al solo efecto disuasorio. Además, el proceso judicial frecuentemente es utilizado como medio para eludir o dilatar los deberes emanados de la ley. Es decir, la situación es particularmente grave en la medida en que el tiempo no sólo actúa como costo agregado al proceso, sino también como factor deliberadamente usado por alguna de las partes para entorpecer la administración de justicia. Asimismo, se señala que entre las consecuencias del retardo judicial no sólo figura el de los incrementos de los costos para el órgano judicial y para las partes. También se produce un socavamiento de la confianza pública en la administración de justicia (Pásara 1995b). 2.3- Barreras socio – culturales. Diferencias entre el poder de los litigantes Se parte del diagnóstico de que ciertos tipos de litigantes disfrutan de una ventaja estratégica en los litigios (Galanter, citado en Cappelletti, Garth 1978). Se señala que estas barreras no sólo afectan a los pobres: adquieren más o menos importancia según los tipos de partes, instituciones o acciones que intervengan. Situación económica: las personas u organizaciones que poseen recursos considerables y que pueden utilizarlos para litigar, gozan de ventajas obvias. Están en condiciones de litigar y además, de soportar los retrasos: la “amenaza” del litigio se vuelve creíble y efectiva. Al mismo tiempo, una de las partes tal vez pueda gastar más que la otra, y como consecuencia hacer valer mejor sus argumentos. Por ejemplo, al depender la prueba de las partes, una actitud pasiva del juez puede exacerbar el problema. “Eficiencia legal personal”: Este concepto se relaciona con los recursos, la educación, la experiencia y condición social. Enfoca obstáculos que se deben superar personalmente antes de poder hacer valer un derecho y alude directamente a la construcción personal de la ciudadanía. Litigantes ocasionales o repetitivos: Esta distinción se formula tomando como parámetro los encuentros de los litigantes con el poder judicial. Los ocasionales son aquellos que tienen contactos aislados y poco frecuentes con tribunales, los repetitivos mantienen una larga experiencia judicial (Galanter, citado en Cappelleti, Garth 1978). Esta distinción coincide en gran medida con la que existe entre individuos aislados y grupos organizados. Los segundos son más eficientes en procesar disputas ya que acumulan reclamaciones, lo que les permite economías de escala y están en condiciones de desarrollar estrategias a largo plazo.
3- OBSERVACIONES FINALES. PROPUESTAS DE OPTIMIZACIÓN. 3.1- Necesidad de revisar el sistema de costas y tasas de Justicia. Tal como se señalaba anteriormente, debe revisarse la cuestión de la regulación de honorarios. En Argentina, un estudio realizado por FIEL (Pásara 1995a) ha llegado a la conclusión de que el costo del juicio equivalía en promedio al 61 % del valor demandado. Los abogados de ambas partes recibieron como honorarios por su intervención, aproximadamente el 50 % del valor en disputa. Este mismo estudio señala, con respecto a los honorarios de los profesionales, que actualmente se estaría ante el caso de una posibilidad ”legal” de desregulación que en realidad no se efectiviza, ya que siguen siendo regulados en proporción a los montos resultantes del juicio. Esto incentiva a encontrar mecanismos que incrementen el monto para aumentar los beneficios. Uno de estos mecanismos, es su prolongación en el tiempo. La alta tasa de justicia es una barrera adicional al acceso al servicio de justicia. Por un lado genera desprotección para personas de menor solvencia económica. Por otro lado, una alta tasa de justicia induce al abuso del beneficio de litigar sin gastos, al marginar a personas que podrían soportar un costo más razonable (Tappatá 1996). Como puede verse, se plantea la necesidad de revisar tanto el sistema de regulación de honorarios y de las tasas de Justicia. En Córdoba en particular, la unidad de cuenta establecida (Jus) por su sistema de cálculo, parece encarecer aún más la situación. 3.2- Necesidad de una Justicia para las pequeñas causas. Puede observarse que los obstáculos son más pronunciados para las reclamaciones pequeñas y para los individuos aislados, en especial los pobres. En este sentido se observa un proceso de triple victimización: en general, los servicios legales son costosos para toda la población, pero son sobre todo proporcionalmente más caros para los económicamente más débiles. Por último, la lentitud de los procesos es un importante costo económico agregado y esto también es proporcionalmente más gravoso para los ciudadanos de menores recursos (Santos 1991). En este sentido, los nuevos derechos humanos consagrados por los Estados modernos tienen una característica paradojal: por una parte amplían derechos para apoyar a los ciudadanos contra los gobiernos, a los consumidores contra los comerciantes, etc. y por otro, el interés monetario a defender por cualquier individuo es probable que sea pequeño, poco rentable (Cappelletti, Garth 1978). Surge la necesidad de que la administración de Justicia diseñe instancias que se encuentren en condiciones de brindar respuestas ágiles y de bajo costo. Así, los distintos Poderes Judiciales deben contar ineludiblemente con una Justicia para pequeñas causas , aunque no necesariamente coincidan en sus características. Al respecto, en la mayoría de las provincias se ha instituido una respuesta jurisdiccional: la denominada Justicia de Paz. Estos juzgados procesan disputas de escaso monto, en general derivadas del cobro de créditos financieros y de otras obligaciones documentadas. Los inconvenientes de este sistema se observan de dos planos. Por un lado, rigen las mismas reglas del procedimiento civil en general: el proceso es escriturario y formalista y por ende, lento y costoso en tiempos y erogaciones pecuniarias. Por otro lado, estos juzgados se han convertido en virtuales agencias de cobro tanto de particulares como del fisco. Los personas que enfrentan conflictos con otros particulares en posiciones equivalentes – vg. problemas de vecindad – no encuentran en esta vía un ámbito adecuado para resolverlas.
secundario. La eficacia de la norma – como se verá más adelante - depende de ello en gran medida (Coterrell 1991). CAPITULO II. LA RESPUESTA DESDE LA NORMATIVA ESTATAL: EL DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA. 1- ASPECTOS CONSTITUCIONALES. Desde la recuperación de la democracia, el Derecho Público nacional y provincial experimentó diversos cambios - la mayoría de ellos - tendientes a profundizar y ampliar derechos ya consagrados. Como parte de este proceso, se sucedieron modificaciones a la mayoría de las constituciones provinciales, siendo finalmente reformada la Constitución Nacional en 1994. Puntualmente, recibieron consagración legislativa la figura del defensor del pueblo, la protección de los derechos del consumidor, el habeas data y en general, los derechos humanos de tercera generación. Así, puede afirmarse que luego de la recuperación de la democracia, se produjo un proceso de ampliación de la ciudadanía, también a nivel legal.^2 Se adoptaron herramientas normativas que tenían por objeto tutelar nuevas demandas y necesidades sociales. En términos de ciudadanía, el movimiento en el ámbito legal ha sido profuso. En este marco de ampliación de derechos y garantías, recibe consagración en el Derecho Público provincial el derecho de acceso a la Justicia o derecho a la Jurisdicción. Con respecto a la naturaleza de este derecho, se retoma la división tradicional entre derechos humanos de primera generación (garantías y libertades individuales), de segunda generación (derechos económicos y sociales) y de tercera generación ó intereses difusos. La noción de acceso a la Justicia – que toca problemas de igualdad real - se relaciona con el Constitucionalismo Social; con lo cual puede caracterizarse a este derecho como uno de segunda generación. En este sentido, la consagración de los nuevos derechos económicos y sociales transformó el acceso efectivo a la justicia en un derecho bisagra , un derecho cuya negación acarrea la de todos los demás (Santos 1991). Pasando a aspectos de técnica legislativa, puede señalarse que el derecho a la Jurisdicción ha tenido distinta recepción en el Derecho Público argentino. Así, este derecho presenta distintas regulaciones en las cartas magnas provinciales y en la Constitución Nacional. Al respecto, es posible sistematizar la recepción que ha tenido el derecho de acceso a la Justicia, a partir de su recepción en el Derecho Público provincial. Se observa que las constituciones provinciales adoptan tres formas de regulación. En primer término, se lo recepta como derecho no enumerado, específicamente como parte de la garantía de defensa en juicio. Esta regulación aparece en la mayoría de las constituciones provinciales, tales como la Constitución de San Juan y la Constitución de La Pampa, entre otras. La Constitución Nacional también adopta esta formula. Este derecho a la jurisdicción también se asienta en el principio de la igualdad ante la ley, previsto en el art. 16 de la C.N. En segundo término - con mejor técnica legislativa - se lo regula como un derecho enumerado. Esta forma de consagración podría denominarse como cuasi programática, en la medida que el derecho aparece, pero con regulación mínima, difiriendo su contenido a leyes reglamentarias. Así, la nueva Constitución de Córdoba de 1987, consagra como uno de los principios rectores del Derecho Público provincial, el resguardo del acceso a la Justicia. En su (^2) Es evidente que también se configuró una ampliación de la ciudadanía en los planos político y social.
preámbulo establece: “…Nos, los representantes del pueblo de la Provincia de Córdoba, reunidos en Convención Constituyente, con la finalidad de… asegurar… el acceso de todas las personas a la justicia…” Correlativamente, en la sección cuarta referida a las garantías, se consagra en forma expresa en el art. 49 el derecho de acceso a la Justicia: “En ningún caso puede resultar limitado el acceso a la justicia por razones económicas. La ley establece un sistema de asistencia gratuita a tal efecto.” Sobre el debate entablado en el seno de la Convención Constituyente Provincial, se destaca la raigambre del derecho consagrado.^3 Tal como surge del Diario de Sesiones de la misma, el constituyente, al receptar este derecho a la Jurisdicción, toma como fuente la clásica obra de Cappelletti y Garth (1978). La fuerza del diagnóstico allí formulado sobre las barreras que menoscaban un acceso igualitario a la Justicia, llevaría a intentar un principio de respuesta, por lo menos desde lo normativo. Finalmente, en las cartas magnas más modernas, se lo regula como derecho enumerado con regulación extensiva. Este es el modelo adoptado por la Constitución de Jujuy y la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cuyo art. 12, prescribe: “La Ciudad garantiza: ...inc.6. El acceso a la Justicia de todos sus habitantes; en ningún caso puede limitarlo por razones económicas. La ley establece un sistema de asistencia profesional gratuita y el beneficio de litigar sin gastos.” Esta última forma, permite acentuar el papel de ciertos institutos que funcionan como garantías procesales del derecho de acceso a la Justicia, vg. el beneficio de litigar sin gastos. Las leyes reglamentarias que se dicten en consecuencia, las que en general regulan materia procesal y las decisiones de magistrados y funcionarios, cuentan con un criterio interpretativo más claro. En otras palabras, la existencia de este criterio interpretativo, es uno de los factores que incide en la reglamentación – tanto formal como informal – de este derecho. Como puede verse, existe un proceso de recepción de este derecho, el cual todavía debe ser transitado por la mayoría de las constituciones provinciales y en especial, por la Constitución Nacional. Asimismo, este proceso también se desarrolla en el plano de los criterios interpretativos de funcionarios y magistrados, lo cual afecta la extensión que adquiere en la práctica este derecho. A continuación, se analizará el resto de la normativa provincial vigente en la materia, que reglamenta este derecho constitucional. En este sentido, tanto los mecanismos de asesoramiento legal gratuito incluidos en la ley 7982, como los regulados en los distintos Códigos Procesales, funcionan como garantías del derecho de acceso a la Justicia. 2- LEY DE ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA. En 1990 se sanciona la ley 7982 de asistencia jurídica gratuita , reglamentando el art. 49 de la Constitución provincial. La norma es posteriormente modificada por las leyes 8107 (1991) y 8426 (1994), las cuales introducen modificaciones menores que no alteran la fisonomía del esquema legal originario. La materia también se encuentra regulada por acuerdos reglamentarios del Tribunal Superior de Justicia.^4 Seguidamente se expone el marco general de la asistencia jurídica gratuita en la provincia: la ley 7982. 2.1- Organización. La ley prevé que a nivel organizativo, la asistencia será prestada por el Colegio de Abogados y por el Poder Judicial, a través de 2 instancias: la Mesa de Atención Permanente y el Cuerpo de Asesores Letrados (art. 2, ley 7982 y modificatorias). Mesa de Atención permanente : tiene como funciones dar información y orientación al público respecto de los trámites que se deben realizar en los tribunales. Asiste (^3) Diario de Sesiones Convención Provincial Constituyente 1987, pág. 1615 – 1617. Tomo II. (^4) Acuerdos Reglamentarios N° 1 y 79 (1984); N° 9 (1989)
3.1- Etapa prejurisdiccional en el Fuero de Familia. Con la creación del Fuero de Familia en 1991, aparece una nueva forma de conciliación en el ámbito judicial.^5 Esta es la denominada etapa Prejurisdiccional , que se tramita ante los Asesores de Familia (art. 26 ley 7676). Esta es una instancia facilitadora sui generis. Se intenta acercar a las partes y puede ser obligatoria o facultativa según los casos (art. 26 inc. 1, ley 7676). Se fijan audiencias - sin límite de número - para lograr puntos de acuerdo. Las mismas se desarrollan con la presencia personal del asesor de familia. El rol de los abogados varía de acuerdo al criterio de cada asesor, pero en general ocupan un lugar secundario en esta instancia. De hecho, en la mayoría de los casos, los letrados patrocinantes no participan de las audiencias. La parte que haya concurrido con patrocinio letrado, recibe consejo técnico en los cuartos intermedios. Se abordan los problemas entre las partes enfocando los más importantes y urgentes, como por ejemplo el régimen de visitas. Puede o no existir avenimiento, si esto último sucede, se rubrican acuerdos provisorios. A su vez, las partes pueden solicitar la homologación del acuerdo por el juez de familia. 3.2- Gratuidad de las actuaciones en el Fuero del Trabajo. En la Justicia provincial, el fuero del Trabajo se encuentra organizado en instancia única. El proceso se inicia ante los jueces de Conciliación y se continúa sustanciando ante las Salas de la Cámara del Trabajo, donde se dicta sentencia. El impulso procesal es de oficio (art. 15 C.P.L.) y el procedimiento es prevalentemente oral (art. 3 C.P.L.). En lo atinente a la competencia, los Tribunales del trabajo provinciales conocen en general en toda cuestión que se suscite con motivo de disposiciones laborales (art. 1 C.P.L.). La recientemente sancionada ley 24.557 de riesgos del trabajo, establece la competencia federal para las acciones emergentes de enfermedades y accidentes del trabajo (art. 46 ley 24 557). A diferencia del resto de los fueros, en los cuales el principio es la onerosidad, en el Fuero laboral rige le principio de la gratuidad de las actuaciones. El mismo tiene raigambre constitucional. Entre otras, la Constitución de la provincia de San Luis dispone en el art. 59: “Las actuaciones ante la justicia laboral son gratuitas para el trabajador o sus derecho - habientes y las entidades gremiales”. A diferencia de los otros mecanismos de asistencia legal gratuita, la gratuidad laboral no sólo tiene recepción constitucional, también aparece prevista en las normas de fondo del Derecho del Trabajo. Estas previsiones de las normas de fondo refuerzan el carácter garantista de la gratuidad de las actuaciones. Por ejemplo, se establece que el trabajador y sus derechohabientes gozarán del beneficio de la gratuidad en los procedimientos judiciales o administrativos derivados de la aplicación de la ley de contrato de trabajo, estatutos profesionales o convenciones colectivas de trabajo. Además se dispone que la vivienda del trabajador no podrá ser afectada al pago de costas en ningún caso (art 20 L.C.T.). La ley 23.789 habilita el servicio gratuito para requerimientos o intimaciones que deban cursarse por carta documento o telegramas. Este beneficio rige para los trabajadores en relación de dependencia, jubilados y pensionados. La gratuidad del servicio se ha limitado en el último tiempo a 25 palabras en caso de telegrama y a un solo formulario para carta documento (art. 240 L.C.T., modificado por ley 24.487). La ley 24.522 de (^5) A la par de la tradicional conciliación laboral.
concursos y quiebras excluye de la obligación del pago de arancel a la solicitud de los créditos con causa laboral. Por último, en prevención de posibles situaciones de abuso, se prohíbe el pacto de cuota litis que exceda del 20%, el que además requerirá ratificación y homologación judicial (art. 8 ley 24.432).^6 Por último, las leyes impositivas provinciales disponen que el actor - sólo cuando sea un trabajador, no cuando sea la parte patronal - estará exento del pago de la Tasa de justicia para iniciar el juicio (art. 81 Ley Impositiva Provincial - 8655). Así, la norma procesal dispone que el actor (trabajador) puede recurrir al anticipo de gastos para la tramitación del juicio, inclusive para la mera publicación de edictos. Se prevé que en los juicios del Fuero del Trabajo, el Estado anticipará los gastos al trabajador y a las partes que gocen del beneficio de pobreza, sin perjuicio del reintegro por la parte condenada a ellos. Los gastos serán atendidos con el fondo especial que instrumenta a tales fines. Con respecto a las costas, el tribunal podrá disponer la eximición total o parcial de quien desiste, cuando razones fundadas de equidad así lo aconsejen (art. 28 C.P.L.). La utilización de estas disposiciones por los jueces laborales aminora el impacto patrimonial que soportaría el trabajador, en caso de perder o desistir el juicio. Asimismo, los Asesores Letrados del Trabajo están facultados para intervenir en el proceso en representación o defensa de los trabajadores (art. 5 C.P.L.). En el ámbito administrativo previa - Departamento provincial del trabajo - las actuaciones también son gratuitas.^7 3.3- Beneficio de litigar sin gastos. En términos generales, el beneficio de litigar sin gastos es la franquicia que se concede a ciertos justiciables de actuar sin la obligación de hacer frente, total o parcialmente, a las erogaciones incluidas en el concepto de costas, sea en forma definitiva o solamente provisional.^8 En los códigos de forma más pretéritos se le denominaba declaratoria o carta de pobreza. La denominación más difundida en la actualidad es la de beneficio de litigar sin gastos. Este giro en la denominación del instituto puede ser analizado en varios niveles. En primer lugar, como estricto tema de técnica legislativa: el beneficio no sólo tutela a indigentes o personas de clase baja, sino que también alcanza a distintas personas, inclusive jurídicas. Así, la anterior denominación era inadecuada, al no resultar comprensiva de todos los supuestos. Por otro lado, para algunos procesalistas la denominación adoptada ofrece la ventaja de eludir la mención del concepto de pobreza_._ Se sostiene que la omisión de toda referencia al concepto de pobreza resulta acertada, por ser éste de difícil aprehensión, contingente y relativo, dejándose librado a la apreciación judicial en cada caso concreto, la carencia de recursos de quien invoca el beneficio (Díaz Solimine 1995). En este punto, comienza a aparecer lo que subyace en la discusión de muchos de los aspectos de este instituto: la expansión de la pobreza, o más específicamente: ¿a quienes considerar pobres? Cuando el número de personas que pretenden utilizar los beneficios sociales es mayor que el previsto por el Estado al momento de otorgarlos, se producen problemas. Estos aspectos se reflejan en los distintos criterios de concesión del instituto. El primero es el sistema de la tasa legal: la norma “cuantifica” la eficacia convictiva de los elementos de prueba. Con este criterio objetivo, para la concesión del beneficio bastaba acreditar que no se poseían bienes e ingresos mensuales que excedieran determinado monto. En cambio, el sistema “subjetivo - objetivo” otorga mayores poderes de apreciación al juez en el caso concreto. El tribunal deberá efectuar un cotejo entre las exigencias económicas del proceso y la situación patrimonial del solicitante para otorgar el beneficio. Si de este cotejo resulta la imposibilidad del solicitante de afrontar los (^6) El pacto de cuota litis también está expresamente prohibido cuando se litiga por accidentes o enfermedades del trabajo. (^7) La vía administrativa previa puede ser optativa u obligatoria. (^8) Podetti, citado en Díaz Solimine (1995), pág. 3.
En síntesis, se trata de determinar en cada supuesto la suficiencia o insuficiencia de recursos del interesado para afrontar los gastos del proceso, teniendo en cuenta además, la importancia económica del mismo y su posible duración. Código Procesal Civil y Comercial de Córdoba. Art. 101 Procedencia. Los que carecieren de recursos, antes de presentar la demanda o en cualquier estado del proceso, podrán solicitar la concesión del beneficio de litigar sin gastos, con arreglo a las disposiciones contenidas en esta sección. No obstará a al concesión del beneficio la circunstancia de tener el peticionario lo indispensable para procurar su subsistencia y la de quienes dependan de él, cualquiera fuere el origen sus recursos. Los tribunales deberán tener especialmente en cuenta la situación patrimonial del peticionante en función de las exigencias económicas del proceso entablado o a entablarse para evaluar si la falta de medios hace imposible o excesivamente gravosa la erogación requerida. 3.5- El “abuso” del beneficio y las últimas reformas del trámite. La cuestión del abuso del beneficio de litigar sin gastos surge a partir de aplicar la teoría del abuso del derecho en el ámbito procesal. Conforme lo prescribe el art. 1071 del Código Civil, la ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos, considerando tal aquel que contraríe los fines tenidos en miras por la ley al reconocerlos. En este sentido, se ha afirmado que algunos litigantes que han obtenido el beneficio se valieron del mismo para la deducción de demandas temerarias, las cuales no se habrían deducido de no haberse contado con las franquicias propias del instituto. Cabe preguntarse hasta que punto estas valoraciones son conciliables con los fines del instituto: cuando se discute el tópico, su naturaleza garantista es virtualmente ignorada. Así, el beneficio tiene por finalidad despejar el acceso y su tramitación no puede convertirse en una especie de instancia previa. La ley de forma receptaba este criterio: Código Procesal Civil y Comercial de la prov. de Córdoba. Art. 103. Beneficio provisional. Efectos del pedido. Hasta que se dicte resolución la solicitud y presentaciones del peticionante estarán exentas de pago de los gastos judiciales. Estos serán satisfechos, así como las costas que se impusieren en caso de denegación. El trámite para obtener el beneficio no suspenderá el procedimiento. Pero el código tributario provincial dispuso en el art. 252 inc. 2 que el peticionante recién podrá hacer uso del beneficio cuando el incidente haya sido resuelto mediante resolución firme. Al suspenderse las actuaciones en el juicio principal mientras se sustancia el incidente del beneficio, el legislador convierte al beneficio en un verdadero “maleficio” que puede durar meses y hasta años (Olcese 1998b). Luego de sucesivas declaraciones de inconstitucionalidad de la norma, el citado art. 258 es modificado por la Ley Tributaria 6006, del año 2000. Con ella, el trámite vuelve a la situación anterior, en la cual la sustanciación del beneficio de litigar sin gastos no suspendía el juicio principal. Finalmente, a mediados de 2000, es sancionada la ley 8858 de mediación. La misma prevé que el sometimiento de causas a la mediación tiene en principio carácter voluntario para las partes. Pero también, será obligatorio concurrir a la instancia en tres supuestos, enunciados en el art. 2 de la ley: juicios de monto reducido, cuando el juez competente así lo decida y causas en que se haya solicitado beneficio de litigar sin gastos. Con esta regulación se inicia un nuevo capítulo: no ya el de las relaciones con el proceso formal, sino el de las relaciones entre acceso a la Justicia y resolución alternativa de conflictos. 4- PROPUESTAS DE OPTIMIZACIÓN. Se analizan algunos aspectos generales de la normativa vigente. Asimismo, se presentan dos niveles de reformas. Un primer nivel, parte de la premisa de conservar el marco general de la asistencia legal gratuita. El segundo nivel, conlleva una propuesta de reforma radical del sistema existente en la actualidad.
4.1- Aspectos constitucionales. Importancia de un criterio garantista de interpretación. Tal como se señalaba anteriormente, debe adoptarse un criterio interpretativo garantista. El mismo, permitirá acentuar el papel de ciertos institutos que funcionan como garantías procesales del derecho de acceso a la Justicia, vg. el beneficio de litigar sin gastos. Las leyes reglamentarias que se dicten en consecuencia, las que en general regulan materia procesal y las decisiones de magistrados y funcionarios, contarán con un criterio interpretativo más claro. En otras palabras, la existencia de este criterio interpretativo, es uno de los factores que incide en la reglamentación – tanto formal como informal – de este derecho. Se instala como eje de discusión el papel político de la magistratura. El rol progresivo que asumió ésta con la creación pretoriana del amparo, muestra hasta que punto los jueces pueden contribuir decisivamente a la ampliación de la ciudadanía. 4 .2- Diagnóstico crítico sobre la ley 7982. Necesidad de reforma. Varias observaciones pueden formularse al esquema configurado por la ley 7982. En este sentido, se adoptará el marco teórico propuesto por Cappelletti / Garth para analizar las distintas tipologías de servicios legales gratuitos que proporciona el Estado.^12 En primer lugar, se considera al pobre como un “cliente” más, que simplemente no está en condiciones de pagar un abogado: “…resuelve la barrera del costo, pero hace poco por debilitar las barreras ocasionadas por otros problemas a los que normalmente se enfrentan los pobres. Por una parte, se depende de que el pobre reconozca sus reclamaciones jurídicas y busque ayuda; no promueve e incluso no permite que profesionistas individuales hagan esfuerzos por ayudarlos a comprender sus derechos…”^13 No se visualizan los problemas integrales que genera la pobreza. Por ello, tienden a subestimarse las barreras sociales y culturales, más allá de las económicas. Esto se verifica en dos niveles. En primer lugar, la ayuda legal está circunscripta a tareas de mero asesoramiento y de patrocinio letrado, no estando prevista la conexión con otros organismos del Estado que se ocupan de problemas sociales de la población (por ej. las áreas de educación, salud, acción social, etc.). Estas conexiones sí se establecen en otras áreas (por ej. los planes de alfabetización no se limitan a la mera escolarización y se presta atención a algunos de los problemas sociales del grupo). En segundo lugar, existen trabas para el desarrollo de reclamos de grupos (“acciones de clase”). Estos son rasgos propios de un modelo de servicio legal “judicare”. También se manifiestan rasgos de este modelo en los servicios que deben cumplir los Colegios de Abogados. Al mismo tiempo, en la Mesa de Atención permanente y en el Cuerpo de Asesores Letrados, los abogados son asalariados. Este hecho introduce una característica propia del modelo de abogados remunerados por el gobierno. Resumiendo, el modelo adoptado por la ley 7982, es un sistema ecléctico de prestación de servicios legales, todavía con preeminencia del modelo judicare. En cuanto al trámite, se observa que originariamente, los requisitos para obtener el patrocinio letrado eran menos restrictivos. La ley 7982 establecía un tope legal en 30 jus, el cual fue reducido por la modificación que introduce la ley 8107 a 20 jus. Este hecho puede enmarcarse dentro de las políticas de “reforma del Estado”, tendientes a reducir la provisión de servicios gratuitos estatales hacia la población. Así, la fórmula de considerar la totalidad de los ingresos del grupo cuando se promuevan derechos colectivos, introduce nuevamente una importante restricción. En este sentido, se verifica un diagnóstico de algunos autores con respecto a las limitaciones de algunos mecanismos de servicios legales gratuitos prestados por el Estado: “Dado que los pobres encuentran muchos problemas jurídicos como grupo o como clase, y que los (^12) El tema de los diferentes modelos de asesoramiento legal gratuito estatal puede ser ampliado en Cappelletti, Garth (1978). (^13) Idem.
profunda reforma en lo atinente al diligenciamiento de la prueba requerida para ser beneficiario. Tanto la entidad de los extremos que deben ser acreditados como la cantidad de personas a las que se les otorga participación, determinan que la etapa probatoria se extienda sine die. 4.4- Propuesta de reforma de fondo para el instituto y para el resto de los mecanismos de asistencia legal gratuita. Como puede apreciarse, la situación del requirente de un beneficio de litigar sin gastos en sede judicial, se ha tornado excesivamente gravosa. Inciden, un procedimiento escriturario y formalista, las previsiones específicas del Código Procesal Civil y Comercial y los criterios de los funcionarios que intervienen en el trámite_._ También existen otras contingencias procesales, tales como el planteo de que el beneficio permite que se cometan distintos abusos de derecho. Por otro lado, puede señalarse que cuando el número de personas que pretenden utilizar los beneficios sociales es mayor que el previsto por el Estado al momento de otorgarlos, se producen problemas. Por estas y otras razones, en pocos años el instituto ha sufrido sucesivos cambios en su tramitación. Estas situaciones muestran que el beneficio de litigar in gastos se encontraba en crisis. Pero esta situación no sólo la ha atravesado la ley de forma de Córdoba. Esta crisis en la definición de pobreza, se verifica en todos los códigos procesales derivados del pretérito modelo de la ley de enjuiciamiento civil española. Al respecto, Bachmaier (1999), señala que en los distintos fueros de la Justicia española, se estaban produciendo diversos problemas relacionados con la merituación de los requisitos para acceder a la asistencia legal gratuita. Esto llevó a la sanción de la nueva ley 1/1996 de asistencia jurídica gratuita. La misma presenta una serie de rasgos innovadores. Regulación unitaria. Se crea un nuevo marco jurídico que unifica la dispersa regulación existente. Se sostuvo que la multiplicidad de regulaciones de forma no se justificaba desde un punto de vista material, pues no aparecen claras las razones por las cuales la necesidad económica de una persona haya de ser valorada de forma diferente en función del tipo de proceso de que se trata, no existen pobrezas especiales. Desjudicialización. El cambio más profundo es la desjudicialización de la concesión. A partir de la nueva ley, la competencia para reconocer el derecho a litigar gratuitamente corresponde a uno nuevos órganos administrativos colegiados de composición mixta, las denominadas Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita. Los jueces se ven liberados de la tramitación de los incidentes, pero no quedan desvinculados, ya que la ley les atribuye el control sobre las decisiones que adopten dichas comisiones. La implementación de un sistema como éste en nuestro medio implicaría profundos cambios. Por ello, la adopción de un esquema de estas características, debería estar precedida de un amplio proceso de discusión. Aún así - dada la similitud de problemas existentes – este sistema podría reportar importantes ventajas en nuestro país. CAPITULO III. DIAGNOSTICO SOBRE LA ACCESIBILIDAD DE LA JUSTICIA PROVINCIAL. Se relevaron los edificios que albergan los principales fueros de la Justicia ordinaria cordobesa. A partir de datos obtenidos mediante la técnica de la observación, se describen las condiciones de
accesibilidad con las que contaba y cuenta el Poder Judicial en la provincia. 1- ACCESIBILIDAD GEOGRÁFICA Y EDILICIA. 1.1- El problema de los edificios públicos anónimos. Cappelletti y Garth (1978) se han ocupado de subrayar la importancia que tienen las condiciones de accesibilidad edilicia para acercar a la gente común a los Tribunales. En este sentido, Kaufman (1987) señala que una sociedad reconoce el orden normativo no sólo a través de los textos que contienen las normas, sino mediante actos ostensivos, ceremonias y ámbitos que completan la palabra escrita y oral. “...El acceso incluye una dimensión cultural como una física...”^15 En varios sentidos este no es un aspecto secundario: se trata de prestar atención a condiciones que pueden favorecer la inclusión en el espacio público, el fortalecimiento de la ciudadanía. En otras palabras, las personas deben sentirse seguras, deben penetrar con certidumbre al ámbito físico que alberga la maquinaria destinada a tutelar sus derechos. Este problema general se agudiza en los sectores menos pudientes de la sociedad. El pobre percibe al espacio público como ajeno, cuando no como hostil. La historia parece darles la razón: se acostumbra a solicitar su presencia en las oficinas públicas para pagar cuantiosas deudas impositivas o en procedimientos policiales. Con estas experiencias, para el pobre, la mera decisión de acercarse a una oficina pública para encarar algún trámite representa un dilema. Adentrarse al edificio y no encontrar la dependencia buscada puede resultar decisivamente desalentador. Pero estos problemas no sólo afectan a los pobres. La imagen de una administración de Justicia encerrada en sí misma repercutía también en otros sectores de la población: tal era el caso de los discapacitados motrices. 1.2- La situación en el pasado cercano. En este marco, resultaba accesible la Justicia provincial? Sin que la situación fuera homogénea, en la administración de Justicia de Córdoba la accesibilidad edilicia era un aspecto que en general aparecía descuidado. El problema parecía relacionarse con la antigüedad de los inmuebles que albergan a los distintos fueros. Tres años atrás, aún no habían comenzado las reformas modernizadoras - que como se verá más adelante - han comenzado a cambiar esta fisonomía_. Palacio de Justicia I_. Históricamente, este edificio albergaba a todos los fueros de la Justicia provincial. Con el tiempo, se adquirieron y acondicionaron otros inmuebles, con lo cual se trasladaron numerosos juzgados. Aún así, continúa ocupando un lugar central en la percepción de los justiciables y operadores legales. En general, cuando se habla de Tribunales, se sobreentiende que se alude a este edificio. (^15) Capelletti y Garth (1978).
Asesorías de Familia. En el primer piso se ubican las Asesorías de Familia y en el segundo, las Fiscalías y una parte de los Juzgados de primera instancia. En el tercer piso funcionan la mayoría de los Juzgados de primera instancia y finalmente, en el cuarto piso se encuentran las Cámaras de Familia. El estado de conservación del mobiliario y la “decoración” del edificio también cambiaba en la medida que se sube de piso. Es particularmente notorio el contraste entre el cuarto piso (alfombrado, con cuadros y con carpintería de mejor calidad) y el entrepiso (pisos comunes, carpintería “enchapada”, más desorden y suciedad, etc.) Así, la gente varía según el piso. Las personas comunes decrecían claramente a medida que se ascendía en los pisos. A la inversa, la presencia de los letrados crece a medida que se sube de piso. La gente común atesta los pasillos y las oficinas. Hay bancos para que estas personas esperen ser atendidas, pero casi siempre están ocupados. Existen carteles indicadores en los descansos de escaleras y ascensores que indican en que piso se encuentran las distintas reparticiones. Los planos que muestran la distribución de las oficinas en cada piso son pocos y están muy deteriorados. Por ello, no es de extrañar que la gente común continúe recurriendo a los empleados para orientarse, aunque este hecho también se relaciona con ciertas necesidades de contención. Por otro lado, este es el único Fuero donde existían carteles que indicaba como proceder en caso de no contar con un abogado de la matrícula. En suma, en el edificio que alberga al Fuero de Familia la situación no es tan problemática, en cuanto a accesibilidad. Esto se debe en parte a las reducidas dimensiones del mismo y que los juzgados y asesorías son pocas, lo cual facilita que se las haya ordenado por piso y sector. Aunque inadecuada, la señalización existía: la misma es un término medio entre la que se observada en el Fuero Civil y Comercial (casi inexistente) y en los Fuero Penal y del Trabajo (óptima). Por ello, la situación podía calificarse como intermedia. Sin embargo, este inmueble afrontaba y afronta problemas de infraestructura. Los mismos, al ser graves, lógicamente inciden gradualmente en las condiciones de accesibilidad. Palacio de Justicia II. Los Juzgados de Control, los Juzgados de Instrucción, las Fiscalías de Instrucción y las Asesorías Letradas en lo Penal funcionan en el edificio de Tribunales II, ubicado en un barrio cercano al centro de la ciudad Capital. Este es un inmueble de grandes dimensiones (ocupa más de media manzana) y se encuentra dividido en dos alas y tiene tres pisos y subsuelos. De estilo vanguardista, este imponente edificio se encuentra considerablemente más elevado que el nivel de la vereda. Construido en la parte alta de un suburbio de la ciudad y rodeado de baldíos; esta mole de cemento, vidrio y metal asemeja una acrópolis enclavada en un paisaje social olvidado. El acceso de Tribunales II, cuenta con una gran escalinata. Dentro del inmueble se puede ascender a las distintas dependencias por varios ascensores o por escaleras. En la entrada principal se encuentran la Mesa de Atención Permanente y una garita policial, en ambos sitios puede preguntarse la ubicación de la oficina buscada. Los discapacitados motrices cuentan con una entrada lateral independiente, la cual está claramente señalizada. En la entrada también se puede consultar un tablero a colores que indica la ubicación de los juzgados, fiscalías, cámaras y asesorías. Además, en cada piso se encuentran carteles indicativos más pequeños con croquis. Todos los carteles indican con un mismo color las distintas instancias, salvo los que están ubicados en los pasillos internos al lado de la puerta de cada oficina, que tienen fondo gris y
letras negras. Aunque un poco menor a la existente en el Tribunales III (Fuero del Trabajo), la señalización del edificio es óptima. Existen muchos bancos distribuidos en los distintos sectores para que las personas esperen ser atendidas. Así, Las personas observadas parecían desarrollar sus actividades con comodidad. De los edificios relevados, es el que se observaba menos afectado por la cantidad de usuarios que concurren. No se llegan a producir colas en las barandillas y menos aún aglomeraciones de gente. La gente es atendida en forma relativamente rápida. La gente circulaba con normalidad. Palacio de Justicia III. Las Salas de la Cámara del Trabajo funcionan en este edificio, de tamaño significativo, pero bastante más pequeño que Tribunales I y Tribunales II. Este edificio de dos plantas fue construido hace unos cuarenta años y en él han funcionado distintas dependencias de la administración pública. En 1998 fue cedido al Poder Judicial y comenzó a funcionar la Cámara del Trabajo. Al igual que los otros palacios, se encuentra más elevado que el nivel de la vereda. Los discapacitados cuentan con un acceso especial sobre la calle lateral (el edificio hace esquina). La diferencia más significativa con el Palacio de Justicia I, es la señalización de las distintas oficinas. En la entrada principal se puede consultar un gran tablero con colores y letras que destacan la ubicación de cada Sala. Además, en cada piso se encuentran carteles indicativos más pequeños con croquis. Asimismo, hay bancas para el público. La gente circula con normalidad por los pasillos y no parecen “perdidos” como en Tribunales I. En suma, la situación de los Palacios de Justicia II y III, es óptima. El primero de estos edificios ha sido construido recientemente y el segundo hace poco tiempo fue especialmente acondicionado para que allí funcione la administración de Justicia. Las instancias están agrupadas en sectores y por pisos. Ambos tienen previstos y señalizados accesos especiales para discapacitados. Pero sobre todo, en ambos edificios se destaca la señalización: existe gran cantidad de carteles indicadores ubicados en sectores claves. Asimismo, estos carteles son llamativos y de gran tamaño. Las personas comunes observadas parecen desarrollar sus trámites con normalidad. En otras palabras, existen mayores condiciones de igualdad para utilizar el espacio. 1.3- Accesibilidad actual de la Justicia provincial. Hace dos años, se observaba que las reformas recientes incluían efectuar mejoras en el acceso a los edificios del Poder Judicial, lo cual permitía conjeturar que este escenario podía mejorar en el corto y mediano plazo. En la actualidad, confirmando el pronóstico efectuado y en el marco de una política orientada a modernizar la administración de Justicia, puede afirmarse que la Justicia provincial es hoy más accesible. Entre otras medidas implementadas, pueden señalarse la reubicación de los juzgados en el Palacio de Tribunales I, los cuales han sido agrupados, de acuerdo al fuero y la instancia a la que pertenecen. La mayoría de juzgados de primera instancia pasaron a funcionar en la planta baja del edificio; el Tribunal Superior de Justicia y sus dependencias se mantuvieron en el primer piso y las Cámaras de Apelaciones se han instalado en el segundo. Esto ha permitido, además de un ordenamiento más lógico de los juzgados, que la primera instancia y los tribunales de alzada funcionen conjuntamente, en horario de mañana, con todas las ventajas que esto reporta. Asimismo, se ha acondicionado y señalizado un acceso especial para discapacitados motrices. Pero centralmente, se destaca que la remodelación del edificio ha tomado en cuenta el aspecto de la señalización : se han emplazado paneles de colores en las entradas y descansos de las escaleras y cada juzgado está identificado con un cartel. En esta dirección, ha comenzado a prestarse atención a otros aspectos vinculados a lo anterior, también susceptibles de ser mejorados sin necesidad de mayores erogaciones económicas. Tal es el caso de las cédulas de notificación, las cuales eran remitidas por
