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LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO URBANO
EN EL CONTEXTO URBANÍSTICO ACTUAL
DE REGENERACIÓN DE LA CIUDAD ()^ (*)
Mª del C arMen de G uerrero M anso
SUMARIO: I. IntROdUccIón.– II. LA evOLUcIón de LA técnIcA de LA cLASIfIcAcIón deL SUeLO en LAS nORMAS URbAníStIcAS eStAtALeS cOn eSpecIAL RefeRencIA A LA RegULAcIón deL SUeLO URbAnO.– III. eL cARácteR neceSARIO y ALteRnAtIvO de LAS hIpóteSIS báSIcAS qUe cOnfIgURAn eL SUeLO URbAnO.– Iv. cRIteRIOS geneRALeS de LOS SUpUeStOS deL SUeLO URbAnO: 1. Un requisito esencial: la integración del terreno en la malla o trama urbana. 2. el requisito formal impuesto por la legislación autonómica: la inclusión del suelo urbano en un instrumento de planeamiento. 3. La carga de la prueba de los supuestos exigidos para clasificar el suelo como urbano. 4. Un hecho jurí- dicamente constatado: la tendencia reductora del suelo urbano.– v. A MOdO de cOncLUSIón.– vI. bIbLIOgRAfíA.
ReSUMen: El contexto urbanístico actual impone un cambio de modelo de desarrollo de las ciudades. Frente al crecimiento extensivo de las ciudades se opone la consideración del suelo como un recurso natural, escaso y no renovable. Tal cam- bio de concepción, reflejado recientemente en las políticas europeas y, por lo tanto, en las previsiones de los Estados miembros, exige una «vuelta a la ciudad», cuyo paso previo será analizar qué terrenos conforman la ciudad existente. Siguiendo esta pauta, el presente estudio analiza la clasificación del suelo, con especial referencia al suelo urbano: su carácter reglado, los supuestos que lo conforman y los criterios generales exigibles para que un terreno adquiera dicha condición. palabras clave: urbanismo; clasificación; régimen del suelo; ciudad.
() Trabajo recibido en esta revista el 8 de noviembre de 2010 y evaluado favorablemente para su publicación el 29 de noviembre de 2010. (*) El presente estudio tiene como fundamento el primer capítulo de mi tesis doctoral titu- lada «La ciudad existente. Delimitación del suelo urbano y en situación de urbanizado», que fue defendida el 12 de julio de 2010 en la Facultad de Derecho de Zaragoza obteniendo las máximas calificaciones.
Mª DEL CarMEn DE GuErrEro ManSo
AbStRAct: the current urban context is forcing an evolution in the system of development of cities. contrary to the usual town sprawling, land is starting to be conceived as a scarce and not renewable natural resource, and a «return to the city core» is pledged. this involution, already reflected in the recent land policies of the european Union and in the regulation of the Member States, requires and accurate definition of the so-called «developed land». thus, this paper analyses the land classification, paying special attention to the so-called «urban land», its regulatory nature, its different types and the general criteria required for the classification of land falling in this particular feature.
Key words: urban planning; land classification; land regulation; urban areas.
I. INTRODUCCIÓN
En las últimas décadas la concepción de las ciudades y de los modelos de desarrollo urbanístico están experimentando una profunda transforma- ción. Frente a la tendencia desarrollista que promovía el crecimiento de los asentamientos urbanos conforme al modelo comúnmente denominado de «mancha de aceite» hoy en día se percibe que el suelo es un recurso natural, escaso y no renovable, de tal manera que no es posible —o al menos no lo es desde un punto de vista sostenible— continuar diseñando la transformación de las ciudades según las pautas urbanísticas tradicionales. En consecuencia se está produciendo una «vuelta a la ciudad», no sólo desde la realidad jurídico-social española, sino también desde el contexto que nos otorgan las políticas europeas.
Tal circunstancia impone la necesidad de realizar un nuevo estudio de la «ciudad existente», del suelo que ya ha sido transformado urbanísti- camente, pero que deberá adaptarse al nuevo contexto social, ambiental, político y económico. Dicha adaptación se llevará a cabo, fundamental- mente, a través de una política de usos del suelo sistematizada y racio- nal, que opere sobre las distintas clases de suelo. Más específicamente resultará imprescindible delimitar qué terrenos componen el suelo urbano, puesto que las nuevas políticas urbanísticas pivotan sobre la renovación o regeneración del mismo.
Durante mucho tiempo se ha recurrido a la clasificación del suelo como técnica urbanística imprescindible para delimitar el régimen jurídico de cada terreno, el conjunto de derechos y deberes de los propietarios
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sostenibles y racionales que otorguen a sus habitantes un nivel superior de calidad de vida.
Conforme a lo dicho, en el presente estudio se analizará la técnica de la clasificación del suelo, haciendo especial mención del carácter reglado del suelo urbano (epígrafe II); los diversos supuestos que configuran esta clase de suelo (epígrafe III) y los criterios generales exigidos a dichos supuestos (epígrafe IV).
II. LA EvOLUCIÓN DE LA TéCNICA DE LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO EN LAS NORmAS URBANÍSTICAS ESTATALES CON ESpE- CIAL REFERENCIA A LA REGULACIÓN DEL SUELO URBANO
La normativa urbanística española ha establecido tradicionalmente distintos ámbitos en el territorio con el fin de concretar el régimen jurídico aplicable en cada uno de ellos. Se delimitan los derechos y deberes tanto de los propietarios del suelo como de los diversos actores que participan en el proceso urbanístico llegando incluso, en fechas recientes, a fijarse un marco jurídico específico para la generalidad de los ciudadanos que conviven en y con la ciudad (3). así, el articulado de la primera ley estatal propiamente urbanística —la Ley de 12 de mayo de 1956, de régimen del Suelo y ordenación urbana (en adelante Ley del Suelo de 1956)— implantó una clasificación tripartita del suelo delimitando los tipos de suelo urbano, de reserva urbana y rústico que, con diversas modificaciones o matizaciones, ha permanecido en los textos normativos posteriores (4). La denominación específica de las tres clases de suelo que perduró hasta la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del Suelo y Valoraciones (en adelante Ley del Suelo de 1998) —urbano, urbanizable y no urbanizable (al que ciertas leyes autonómicas aluden como rústico)— proviene de la Ley de régimen del Suelo y ordenación urbana, Texto refundido aprobado
(3) En este sentido destaca el catálogo de derechos y deberes de los ciudadanos preceptuado en los artículos 4 y 5, respectivamente, de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (en adelante Ley de Suelo de 2007), posteriormente recogidos con la misma numeración en el real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo (en adelante Texto refundido de 2008). (4) En palabras de B ustillo B olado (2007: 288), la clasificación es la decisión administra- tiva por medio de la cual se encuadra cada parte del término municipal dentro de alguna de las categorías legales de suelo previstas por la normativa autonómica.
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por real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (en adelante Texto refundido de 1976).
La clasificación del suelo, sin embargo, no es una materia reservada al Estado sino que, tras la promulgación de la Constitución Española de 1978 y la aprobación de los Estatutos de autonomía, el urbanismo pasó a ser una competencia exclusiva de las Comunidades autónomas. Este reparto de atribuciones tuvo su reflejo en las normas urbanísticas estatales publicadas tras la Constitución, que continuaron delimitando las tres clases de suelo —con la especialidad de la diversificación del suelo urbanizable y apto para urbanizar que recogía el real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley sobre el régimen del Suelo y ordenación urbana (en adelante Texto refundido de
- y eliminó la Ley del Suelo de 1998—, pero introdujeron la posibili- dad expresa de que la normas autonómicas establecieran otras clases de suelo equivalentes a las estipuladas en la ley estatal (5).
El inicio del urbanismo moderno español, que la doctrina sitúa en la promulgación de la Ley del Suelo de 1956, promueve la construcción de nuestro Derecho sobre la base de dos pilares fundamentales: el urbanismo como función pública y la instauración del planeamiento como motor del sistema de desarrollo de las ciudades (6). El alcance y significación de dicha Ley como hito de la historia urbanística estatal, en cuanto que supone el nacimiento del derecho urbanístico moderno, se manifiesta en estas palabras de G arCía de enterría en sus Lecciones de Derecho urbanístico (1981: 94):
«La Ley sobre régimen del Suelo y ordenación urbana, de 1956, cons- tituye por sí sola el verdadero acta de nacimiento de un Derecho urbanístico español por fin maduro, orgánico y omnicompresivo, tan lejos del casuismo normativo, de las timideces y del arbitrio ocasional de los cien años anteriores, animado de criterios técnicos profundos, por supuesto discutibles, pero que intentan responder a la vasta problemática de los conflictos de intereses priva- dos y colectivos que suscita la realidad del urbanismo contemporáneo.»
(5) Puede ser de interés para el lector acudir a la dicción literal de los preceptos clasifica- dores del suelo de las normas estatales, cuya mención se ha omitido en el intento de hacer más ágil la lectura de este apartado. La referencia concreta de los mismos es: artículo 62 de la Ley del Suelo de 1956, artículo 77 del Texto refundido de 1976, artículo 9 del Texto refundido de 1992, y artículo 7 de la Ley del Suelo de 1998. (6) Ver, entre otros, G arCía de enterría (1958: 488 y ss.), B assols C oMa (1973: 556 y ss.), C arCeller F ernández (1965: 67 y ss.) y vaquer C aBallería (2006: 11).
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alguna de las clases de suelo legalmente establecidas, y no exclusivamente ciertas áreas de las grandes ciudades que se pretenden desarrollar urba- nísticamente, tal y como se disponía en las normas de Bilbao, Madrid (10) o Valencia (11).
Las funciones que se llevan a cabo a través de la clasificación del suelo manifiestan la relevancia de esta técnica urbanística. Con ella se delimitan las posibilidades de desarrollo urbanístico de los terrenos inclui- dos en cada una de las zonas de la ciudad; se atribuye un determinado régimen urbanístico a la parcela; y se posibilita la equidistribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los diferentes propietarios de suelo afectados por el desarrollo urbanístico de un sector (12). Estos fundamentos explican el requisito legal de que todas las parcelas del territorio se incluyan en alguna de las clases típicas de suelo (13) —con las especialidades que algunas leyes establecen para el suelo destinado a
(10) Ley de ordenación urbana de Madrid y sus alrededores, Decreto de 1 de marzo de
(11) Decreto del Ministerio de la Gobernación de 14 de octubre de 1949, para la gestión y ejecución de la ordenación urbana de Valencia y su comarca, que desarrolla la Ley de 18 de diciembre de 1946, de Bases para la Ley de ordenación de Valencia. (12) En este sentido ver santos díez y C astelao rodríGuez (2005: 340 y 341), e iriBarren G oiCoeCheandía (1984: 55) quien expone que la clasificación del suelo es fundamental para con- figurar el régimen jurídico de la propiedad, puesto que constituye un «instrumento básico de toda ordenación urbanística». (13) El carácter totalizador de la clasificación del suelo se ha recogido en todas las nor- mas urbanísticas autonómicas, a la par que se establece la posibilidad de prescindir de alguna de las clases del suelo. La mayoría de las normas autonómicas recogen estas previsiones de manera conjunta al regular las clases de suelo. Sirva como ejemplo la dicción literal del artículo 44 de la Ley andaluza: «El Plan General de ordenación urbanística clasifica la totalidad del suelo de cada término municipal en todas o algunas de las siguientes clases de suelo: urbano, no urbanizable y urbanizable, distinguiendo en cada una de éstas las correspondientes categorías», que se recoge de forma similar en las legislaciones de asturias, Islas Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Comunidad de Madrid, Extremadura, Galicia y La rioja. El resto de Comunidades autónomas disponen que todo el suelo del ámbito municipal compren- dido en los Instrumentos de planeamiento general debe estar incluido en las tres clases tradicionales de suelo. no obstante tal regulación no implica que hayan de concurrir de manera efectiva todas las clases ya que sé prevé la posibilidad de prescindir de alguna de ellas. así, en el artículo 26.2 del reglamento de desarrollo de la Ley urbanística de aragón (Decreto 52/2002, de 19 de febrero, del Gobierno de aragón, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo parcial de la ley 5/1999, de 25 de marzo, urbanística, en materia de organización, planeamiento urbanístico y régimen especial de pequeños municipios) se dispone: «Si la peculiar realidad física del Municipio o de los Municipios que constituyen el ámbito del Plan así lo determinarse, podrá prescindirse de algunas de las clases o categorías de suelo, acreditando en la Memoria el cumplimiento de los criterios objetivos establecidos para incluir terrenos en las clases o categorías de las que se prescinda».
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sistemas generales—, sin perjuicio de que un municipio pueda carecer de alguna de dichas clases de suelo. no obstante, de la propia naturaleza y significado del suelo urbano se desprende que en todo municipio exis- tirá algún área —habitualmente el casco histórico— que haya adquirido dicha condición por presentar un grado de transformación adecuado y suficiente, sin que requiera de actuaciones sistemáticas para consolidar su urbanización (14).
La administración ostenta la potestad discrecional de planeamiento. En el ejercicio de la misma podrá optar por incluir los terrenos compren- didos en su ámbito territorial en una u otra clase de suelo, dependiendo del resultado de dicha opción el modelo urbanístico que se desarrollará en el municipio. Sin embargo, la discrecionalidad de la administración no es absoluta, sino que se encuentra condicionada por las previsiones contenidas en la Memoria del instrumento de planeamiento —que debe motivar y justificar la opción elegida— y por el carácter de algunas clases de suelo. En este sentido, entre las características de la tradicional trilogía clasificatoria del suelo destaca el carácter reglado del suelo urbano, con- frontado con el supuesto discrecional del suelo urbanizable y corroborado en reiteradas ocasiones por la doctrina y la jurisprudencia (15). En virtud de dicho carácter la administración está obligada, siempre que concurran las circunstancias de transformación del suelo a las que hacen referencia las leyes, a clasificar el terreno como urbano.
Tal afirmación se encuentra avalada por la constante y reiterada juris- prudencia del Tribunal Supremo. Sirva como muestra de la misma la cita de tres sentencias que responden a momentos distintos y, por lo tanto, aplican las sucesivas normas en materia urbanística elaboradas por el legislador estatal, otorgando a todas ellas una interpretación similar. así, en la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1986 (ar.
- se dispone:
«La clasificación de un terreno como suelo urbano depende del hecho físico de la urbanización o consolidación de la edificación —arts. 78, a) del
(14) a lo largo del presente trabajo se hará referencia a la clasificación del suelo en los municipios que carecen de instrumentos de planeamiento general, en los cuales el suelo se divide en urbano y no urbanizable, o clases equivalentes a éstas. (15) Véase por todos razquin lizarraGa (2007: 62-67), quien realiza un ilustrativo resumen de diversos pronunciamientos doctrinales al respecto, así como de jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el carácter reglado del suelo urbano.
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de 1999 (rJ 1999/9778), 23 de marzo de 1998 (rJ 1998/3077), 6 de mayo de 1997 (rJ 1997/4051), etc.)» (FJ 9º).
una vez aclarado el carácter reglado del suelo urbano, y sin perjuicio del estudio que posteriormente se realizará, conviene apuntar cuáles son las circunstancias de hecho a las que alude el Tribunal Supremo como causa determinante de la inclusión de un terreno en este régimen específico. resulta de interés en este sentido la sentencia de 19 de mayo de 2004 (ar.
- en la que el Tribunal Supremo clasifica como suelo urbano el terreno enjuiciado —en contra del criterio de la administración— amparándose en el carácter reglado de esta clase de suelo, que limita la discrecionalidad del planificador para decidir la tipificación —o no— de un terreno como suelo urbano. argumenta el Tribunal que la clasificación de un terreno como urbano constituye un imperativo legal, «de suerte que éste (el planificador) ha de definir o clasificar como tal el que lo sea por concurrir en él las circunstancias de hecho, físicas, descritas en la ley». Llegados a este punto, el Tribunal recuerda que son dos los criterios utilizados por el legislador para otorgar a un suelo la condición de urbano: el de la urbanización y el de la consolidación de la edificación (16), supuestos que «conjuga de modo alternativo, de suerte que basta con que concurra uno u otro para que devenga imperativa la clasificación del suelo como urbano.» (FJ 5º).
Esta doctrina es igualmente seguida por los Tribunales Superiores de Justicia, como en el caso de la sentencia de 5 de noviembre de 2007 (Jur 2008/139673) del TSJ de aragón, en la que se expone de manera muy clara la vinculación del planificador respecto de la realidad física del terreno a la hora de clasificar el suelo como urbano:
«Es cierto que el planificador goza de la discrecionalidad necesaria, claro está, para el diseño y trazado de la ciudad, pero no lo es menos que dicha potestad tiene sus límites en lo evidente y fáctico, cuya elusión no debi- damente justificada constituye un vicio invalidante por falta de racionalidad en el ejercicio de aquellas potestades. (…) El informe pericial practicado en autos ha venido a rebatir por completo la determinación del plan de incluir dicho terreno dentro del Sector Su-L 1, con
(16) En muchas de las sentencias que enjuician la clasificación como suelo urbano de un terreno los Tribunales prescinden del supuesto de clasificación como consecuencia de la ejecución del planeamiento. Esos terrenos se tipificarán como suelo urbanizable, y adquirirán la condición de urbano tras su desarrollo efectivo, motivo por el cual en ciertas ocasiones se prescinde de este supuesto al analizar el suelo urbano.
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el que, según refiere la memoria, se trata de desarrollar la edificación de los terrenos existentes al borde de la edificación que no fueron objeto de un pro- ceso urbanizador y rellenar el vacío urbano existente en el casco antiguo. Dicho informe afirma con claridad meridiana, no oscurecida por la con- testación a la aclaración formulada por la Corporación municipal demandada: que la parcela del actor dispone de los servicios urbanísticos básicos (acceso rodado integrado en la malla urbana, abastecimiento de agua, conexión a la red municipal de alcantarillado y a la de suministro de energía eléctrica); que la parcela en cuestión forma parte de la malla urbana del núcleo de Liri porque recae a un vial del Plan general que cuenta con todos los servicios urbanísticos; que dicho terreno, por todo lo anterior, no necesita de proceso alguno de transformación urbanizadora; y que, coincidiendo en todo con el informe técnico aportado con la demanda, el suelo de la repetida parcela debe ser clasificado como suelo urbano consolidado» (FJ 3º).
El carácter reglado del suelo urbano se refleja también en el hecho de que se trata del único tipo de suelo que ha mantenido constante su denominación desde su fijación en 1956. Tal circunstancia responde a la especial vinculación de este tipo de suelo con la ciudad «terminada», que constituye una realidad previa y prefijada, que al legislador y al planifica- dor corresponde exclusivamente detectar y clasificar como tal (17).
La invariabilidad en la denominación del suelo urbano es compatible con las modificaciones que las sucesivas normas estatales introdujeron al regular esta clase de suelo. así, la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley del Suelo y ordenación urbana (en adelante Ley de reforma de 1975) estableció el requisito formal de que un instrumento de planeamiento sancionara la clasificación del suelo como urbano. De esta manera, tal y como expone iriBarren G oiCoeCheandía (1984: 55), en el Texto refundido de 1976 —que acoge el contenido de la Ley de reforma de 1975— el carácter de suelo urbano está condicionado por la delimi- tación de los terrenos que realicen los instrumentos de planeamiento. Son por lo tanto el Plan General, las normas Subsidiarias y los Proyectos de Delimitación del Suelo urbano los que conforme a las previsiones del Texto refundido de 1976 ostentan la fuerza legitimadora última en la clasifica- ción del suelo. La consecuencia de este requisito es clara: se degrada en cierta medida el carácter reglado del suelo urbano, ya que no basta con
(17) Más adelante se aludirá a los supuestos en los que se ha intentado contradecir, por el legislador o el planificador, la fuerza normativa de lo fáctico; intentos que han fracasado reiterada- mente en virtud de la acción de los Tribunales.
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de clasificación básica del suelo, Bustillo Bolado (2007: 389) diferencia dos funciones u operaciones que se llevan a cabo mediante la inclusión del terreno en alguna de las clases de suelo. Por un lado, la clasificación determina la estructura urbanística de los asentamientos urbanos, su creci- miento, cambio y conservación. Según el citado autor, el Estado no tiene competencia en este aspecto, sino que corresponderá en exclusiva a las Comunidades autónomas. Por otro lado, la clasificación también repercute de manera directa sobre los derechos de los propietarios del suelo y, desde esta segunda perspectiva, la jurisprudencia constitucional habilita la inciden- cia del legislador estatal en esta materia, en virtud de los artículos 149.1.1º —igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo— y 149.1.18º CE —expropiación y valoraciones—. Por este motivo, y pese a que el Estado ya no tenía competencia en materia de urbanismo, el legislador de 1992 mantuvo la clasificación tripartita del suelo, compaginando esta disposición con la habilitación a las Comunidades autónomas para que crearan clases de suelo equivalentes a las establecidas por la disposición estatal —de tal manera que se salvara el posible vicio de incompetencia—. Dicha habilita- ción permaneció en la Ley del Suelo de 1998.
no obstante, la única Comunidad autónoma que ha ejercido esta potestad ha sido Galicia, creando el suelo de núcleo rural (19). Esta clase de suelo se asimila a una categoría más del suelo urbano, sin atribuírsele un régimen específico, por lo que se equipara a la previsión contenida en la legislación urbanística de la región de Murcia, que tipifica el suelo urbano de núcleo rural dentro de la clase de suelo urbano (20).
Finalmente, la Ley del Suelo de 1998 ha sido la última norma estatal en regular la técnica urbanística de la clasificación del suelo. En virtud
(19) artículo 10 (Ley 9/2000), Clasificación del suelo: «Los planes generales de ordenación municipal deberán clasificar el territorio municipal en todos o algunos de los siguientes tipos de suelo: urbano, de núcleo rural, urbanizable y rústico.» (20) Su artículo 63 (D. Leg. 1/2005) regula las categorías del suelo urbano y entre ellas establece las que siguen: «4. Tendrán la consideración de suelo urbano de núcleo rural los terrenos, incluidos los de la Huerta Tradicional de la región de Murcia, en los que, por existir agrupaciones de viviendas con viario e infraestructura común y relaciones propias de la vida comunitaria, constituyan un asentamiento de población tradicional reconocido oficialmente por un topónimo y especialmente vinculado a las actividades del sector primario.
- Tendrán la consideración de suelo urbano especial los terrenos, incluidos los de la Huerta tradicional de la región de Murcia, que, careciendo de alguno de los requisitos del apartado anterior, constituyan un asentamiento con frente a camino público tradicional.»
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del reparto competencial efectuado por la Constitución y los Estatutos de autonomía, y estando aún reciente la declaración de inconstitucionalidad del Texto refundido de 1992, esta Ley trató de evitar rigideces innecesa- rias en la clasificación del suelo, con el fin de respetar de la forma más perfecta posible la competencia autonómica en la materia. a través de esta flexibilidad normativa se persiguió conjuntamente el objetivo de una mayor y mejor adaptación de las políticas urbanísticas a las variantes circunstancias económicas, aspecto que desde una regulación pormenori- zada era mucho más difícil de lograr. Por estos motivos, la Ley del Suelo de 1998 no definió el estatuto jurídico básico de la propiedad del suelo. Esta ley incidía sobre un marco competencial muy limitado, versando con carácter exclusivo sobre el régimen del suelo y valoraciones, y sin regular otros aspectos relacionados con éstos como la conservación y protección del patrimonio arquitectónico e inmobiliario o la ordenación urbana.
La jurisprudencia constitucional, sin embargo, mantiene la posibilidad de que el Estado delimite las clases de suelo y fije sus categorías, ya que al constituir condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad no vulneran la competencia exclusiva de que gozan las Comunidades autóno- mas para establecer su propio modelo urbanístico territorial. En este sentido, la STC 54/2002, de 27 de febrero, rechazó la inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley del Suelo de 1998, que regulaba el régimen jurídico del suelo urbano distinguiendo dos categorías de suelo: el consolidado y el no consolidado, ya que consideró que se integraban entre los criterios mínimos que permiten garantizar la igualdad de los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales.
Por otro lado, la Ley del Suelo de 1998 eliminó la referencia a los instrumentos de planeamiento urbanístico que la Ley de reforma de 1975 había establecido como requisito adicional que debía concurrir en los terrenos para adquirir la condición de urbano (21). Dicha modificación legal podría interpretarse como un afianzamiento del carácter reglado de esta clase de suelo, ya que supondría su independencia de la tipificación como tal en un instrumento de planeamiento. a tal circunstancia parece aludir G rau ávila (1998: 123 y 124) cuando indica que la clasificación de un terreno como urbano constituye un mandato directo de la ley sobre
(21) En el epígrafe IV.B de este trabajo se analiza de manera más detallada la exigencia de este requisito formal para la clasificación de un terreno como urbano, por lo que me remito a lo que allí se dirá.
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estatales. Quizá una de las sentencias del Tribunal Supremo que refleja mejor este hecho es la de 30 de junio de 2006 (ar. 5150), que acoge el tenor literal de la reiterada y constante expresión de este Tribunal, manifestada en las sentencias de 10 de noviembre de 2005 (ar. 7770) y de 15 de diciembre de 2005 (ar. 461), exponiendo en su Fundamento Jurídico 4º que:
«El artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril sobre el régimen del Suelo y Valoraciones —que, en síntesis, ha asumido el contenido el artículo 10 del Texto refundido de la Ley sobre el régimen del Suelo y ordenación urbana, aprobado por real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que, a su vez, reproduce el contenido del artículo 78 del anterior Texto refundido de la Ley sobre el régimen del Suelo y ordenación urbana, entonces aprobado por el real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril— dispone (…)».
III. EL CARáCTER NECESARIO y ALTERNATIvO DE LAS hIpÓTESIS BáSICAS qUE CONFIGURAN EL SUELO URBANO
Hasta el momento se ha constatado que el carácter reglado del suelo urbano, la fuerza normativa de lo fáctico que rige en esta clase de suelo e, incluso, su denominación han permanecido estables en las sucesivas regulaciones estatales —excepción hecha de la exigencia del requisito formal de inclusión en el instrumento de planeamiento que introdujo la Ley de reforma de 1975, y volvió a suprimir la Ley del Suelo de 1998—. Interesa conocer ahora si los criterios caracterizadores de esta clase de suelo se han mantenido también constantes.
El requisito general e imprescindible para que un terreno se cla- sifique como urbano es que se encuentre transformado. Es decir, que haya sido objeto de desarrollo urbanístico por la acción del hombre sobre él, de tal manera que haya perdido su utilidad como recurso natu- ral propiamente dicho. La modificación o transformación del suelo es empíricamente comprobable, ya que responde a la situación actual del terreno, a su realidad física. Esta circunstancia asegura que la atribución de la condición de urbano a un terreno responda al grado de desarrollo legalmente exigido en el momento de su tipificación o, en determinados supuestos igualmente reglados, al grado de desarrollo obtenido con la ejecución del plan. En definitiva, se deberán fijar a priori los criterios
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de transformación del suelo, de manera que la tipificación de un terreno como suelo urbano suponga la mera constatación de que cumple con los requisitos fijados en las normas. La exigencia de transformación del suelo y su graduación se concreta por el legislador en las tres hipótesis básicas que constituyen el suelo urbano.
Concretamente, la Ley del Suelo de 1998 establecía en las dos letras de su artículo 8 tres supuestos básicos de suelo urbano. La letra a) del mencionado precepto contenía dos criterios distintos: la concurrencia de los servicios urbanísticos básicos y la inclusión del terreno en un área de edificación consolidada; mientras que en la letra b) se regulaba el tercer supuesto: la adquisición de la condición de urbano en ejecución del ins- trumento de planeamiento urbanístico. Paradójicamente, los dos supuestos del apartado a) son, como se verá, los que más difieren en la práctica al clasificar este tipo de suelo.
Los tres supuestos de suelo urbano son necesarios y alternativos (24). Tales características implican que para que un terreno adquiera la condición de urbano deberá cumplir con los requisitos de alguna de las tres hipótesis básicas de esta clase de suelo pero, tal y como reconoce la jurisprudencia de manera reiterada, es indiferente cuál de ellas cumpla. En este sentido se pronuncia el Tribunal Supremo en su sentencia de 18 de diciembre de 1997 (ar. 8855), en la que se enjuiciaba si —al amparo del Texto refundido de 1976— las normas subsidiarias o el plan general podían otorgar la condición de suelo urbano a terrenos que no cumplieran con los requisitos legales establecidos para ello. La negativa del alto Tribunal ante dicha pretensión fue clara: el planificador no goza de discrecionalidad en la tipi- ficación del suelo urbano, sino que deberá clasificar necesariamente como urbano aquel terreno en el que concurra alguno de los requisitos legales, y no podrá extenderse dicha tipificación a otro terreno. Esta interpretación se reitera en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2008 (ar. 70/2009), que recoge pronunciamientos anteriores sobre esta materia, disponiendo que:
«las facultades discrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador para clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente,
(24) a lo largo de este trabajo se verá cómo el carácter alternativo de los tres supuestos de suelo urbano, cuya formulación teórica no presenta ninguna duda, pierde eficacia en la práctica, ya que prima la concurrencia de los servicios urbanísticos básicos mientras que las otras dos hipótesis pierden singularidad por la exigencia de requisitos adicionales.
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energía eléctrica, y que la vía a que la parcela dé frente tenga pavimentada la calzada y encintado de aceras, pero no —en contra de lo que el apelante entiende— que simultáneamente se exija todo ello y, además, que el terreno esté comprendido en áreas consolidadas por la edificación, al menos en la mitad de la superficie, pues, precisamente, la literalidad del artículo 78 (…) emplea la disyuntiva de que lo mismo da para considerar al terreno como solar que concurra una u otra circunstancia y no las dos, y así lo demuestra también el artículo 101 del reglamento de Planeamiento al disponer inequí- vocamente que los terrenos que se incluyan dentro del perímetro que delimite el suelo urbano en Municipios que carezcan de Plan General de ordenación, deberán cumplir, como mínimo, «alguna» de las anteriores condiciones» (Con- siderando 2º).
En el mismo sentido, la sentencia de 19 de mayo de 2004 (ar. 3893) rechaza la pretensión del actor de desclasificar un terreno tipificado como urbano alegando que carecía de los servicios urbanísticos básicos, ya que se trataba de un suelo urbano por consolidación de la edificación:
«aquel suelo objeto del litigio era y es legalmente suelo urbano, pues esa jurisprudencia afirma de modo reiterado: 1) que la clasificación de un suelo como urbano constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador, de suerte que éste ha de definir o clasificar como tal el que lo sea por concurrir en él las circunstancias de hecho, físicas, descritas en la letra a) de aquel artículo 78; y 2) que en esa letra utiliza el legislador dos criterios, el de la urbanización y el de la consolidación de la edificación, que conjuga de modo alternativo, de suerte que basta con que concurra uno u otro para que devenga imperativa la clasificación del suelo como urbano» (FJ 5º).
Esta doctrina jurisprudencial es coincidente con la interpretación efectuada por la doctrina sobre los supuestos básicos del suelo urbano. Como indica tolosa triBiño (2006: 123) al referirse al supuesto de los terrenos que adquieren el carácter de urbanos por estar ubicados en un área consolidada por la edificación, «ha de tenerse en cuenta que este criterio no es acumulativo respecto del anterior —la concurrencia de servicios urbanísticos básicos en el terreno— sino que los dos criterios expresados son alternativos, siendo suficiente que los terrenos a clasificar como urbanos, reúnan alguno de los requisitos que se señalan en la norma para adquirir tal condición, sin que sea necesaria la concurrencia de todos ellos». En el mismo sentido laso M artínez (1982: 87 y 88) mani- fiesta que la literalidad del artículo 21 del reglamento de Planeamiento
Mª DEL CarMEn DE GuErrEro ManSo
urbanístico de 1978 (26), precisa exclusivamente la concurrencia en el terreno de «alguno» de los requisitos que condicionan la clasificación del suelo urbano: presencia de los servicios urbanísticos o, en su defecto, que tenga su ordenación consolidada en las circunstancias que tal artículo especifica.
En definitiva, tanto la doctrina como la jurisprudencia son coinci- dentes y unánimes al imponer con carácter necesario la concurrencia de los criterios legales que presuponen un estado de desarrollo del terreno para clasificarlo como urbano pero, al mismo tiempo, determinan que es suficiente con la existencia de cualquiera de ellos. Si el suelo ha sido urbanizado por contar con los servicios urbanísticos básicos, está inserto en un área consolidada por la edificación, o va a adquirir alguna de estas condiciones en ejecución del plan podrá —y deberá— ser clasificado como urbano.
Volviendo a la determinación de los supuestos de suelo urbano, es preciso aclarar que no existe un consenso doctrinal en torno a la fijación de las hipótesis básicas del suelo urbano. autores como G onzález P érez (1998: 153-161) exponen que en la práctica la Ley del Suelo de 1998 —y entiendo que por lo mismo el Texto refundido de 1992 y el de 1976, de los que es continuadora— realiza una distinción bipartita del suelo urbano: el que cuenta con urbanización y el consolidado por la edificación. Según esta interpretación, los criterios definidores de esta clase de suelo tienen en común la concurrencia en el terreno de un cierto grado de urbaniza- ción —ya sea parcial o total— que se constituye en el elemento básico y necesario para clasificar un terreno como urbano. La diferencia existente entre ambas hipótesis básicas es el momento en el que se ha realizado el desarrollo urbanístico, pudiendo haberse concluido con carácter previo a
(26) artículo 21 reglamento de Planeamiento urbanístico: «Para que el Plan General clasifique terrenos como urbanos, incluyéndolos en la delimitación que a tal efecto establezca, será preciso que reúnan algunos de los siguientes requisitos: a) Que los terrenos estén dotados de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica, debiendo tener estos servicios características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir. b) Que los terrenos, aun careciendo de algunos de los servicios citados en el párrafo anterior, tengan su ordenación consolidada, por ocupar la edificación, al menos, dos terceras partes de los espacios aptos para la misma según la ordenación que el Plan General para ellos proponga. El Plan deberá señalar las operaciones de reforma interior o acciones concretas de urbanización precisas para conseguir los niveles de dotación necesarios de los servicios mínimos señalados en el apartado a) de este artículo».
