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CONTROLES ENTRE PARLAMENTO Y GOBIERNO 253
efecto es el mismo: el otro detentador del podér queda sometido a un
control. _cla¿_es t l,lll<. ;ion ap.c.omo.con tr.oles..in terórga _nos.
CAPiTULO VU
CONTROLES INTERóRGANOS ENTRE EL PARLAMENTO
Y EL GOBIERNO
TÉCNICAS Y TIPOS DE CONTROL INTERÓRGANO
A continuación se estudiará 1a segunda clase de controles dentro de la
categoría general de controles horizontales. Controles interQrganos ope ran
en las respectivas reiaciones que se establecen entre los diversos e
independientes detentadores del poder. Como ya fue indicado anterior·
mente ,
1 la diferencia del proceso político en el Estado constitucional y
en la autocracia radica en que las diferentes actividades estatales están
distribuidas entre varios e independientes detentadores del poder, que
están obligados constitucionalmente a cooperar en la formación de lavo luntad
estatal. Esta dinámica del interjuego e interacción de los diversos detentadores
del poder en el proceso político constituye los controles in terórganos. Son
fund;:imentalmente de dos Jases. Prim ero : los _d t _nta <;Io res del poder
estarán de tal maner<!._ai;:qplados constitucionalmente que sóló
conjuntamente podrán llevar a cabo_ d ,eterminad as tareas; así, un tratado
internacional solamente tendrá validez en los Estados Unidos cuando el
Senado confirme la conclusión del acuerdo .realizado anterior
mente por el presidente. En este caso, los deten tado.res .f! l poder tendrán
que compartir constitucionalment.e el ejercicio de la función, con lo cual
se controlarán mu tuamente. Segundo: el detentador individual del poder
está autorizado por la constitución a intervenir discrecionalmente en la
ctivk\ad de otro detenta.dar deLP.o ,. Y d <:_ esta ]Il l!!! .rn J.rustri_,u
ªc cióo; así: el presidente american9 puede P.Oner SI.LveJ.!:IDª- leY- mili.da
por el Congreso. En el primer caso, la cooperación de los detentadores del
poder es indispensable si el acto estatal tiene que realizarse; en el segun do
caso, la intervención del detentador del poder es optativa, pero el
l. Vid. supra , pág. 49 y SS.
En la disposición técnica de los controles interórganos_ -esto
es,silas facultades de control de los correspondientes detentadores del
poder es tán equilibradas, o si, por el contrario, un detentador del poder
tiene preponderancia sobre el otro en el proceso político- yace el criterio
para. los diferentes «tipos de gobierno». Los controles interórganos operan
con máxima eficacia en el parlamentarismo: interdependencia por integra
ción; son también eficaces aunque en grado menor en el presidencialismo
americano: interdependencia por coordinación; operan débilmente o no
- xiste n en el gobierno de asamblea. .tfo hace falta insistir que estas gene
raéiones constituyen tan sólo el cuadro para innumerables variaciones
que presenta la práctica. El peso específico que un determinado detenta
dor del poder tiene eo e.l proceso político, depende de tantas variables
que no cabe una sistematización.
El constitucionalismo democrático con sus cuatro detentadores del
poder - gobierno, asamblea, tribunales y electorado- presenta cuatro
clases de controles interórganos: 1) el control de la asamblea frente al
go6terno; 2) el control del gobierno fr en.te a laas amfüea; 3) el control de
kis..!_ribuit J s frent a laa ambleay el gobierno, y 4) el control del elec
torado frente a los otros detentadores del poder. Excluidos del contról
están, por lo general, los tribunales. La siguiente exposición se basa en
esta clasificación cuatripartita.
!? realJ.dad poütica, el interjuego y la interacción entre el gobierno
y el parlamento constituyen el meollo del proceso del poder. La partici
pación del electorado no es continuada y limita su control i· 1 a;t eleccio
nes gener les. También la intervención de los tribunales en el proceso
político queda confinada a aquellos stados queprevén el control judicial
de la legi.slación -lo que solamente ocurre en pocos países-y a losEs
tados que permiten el control de la administración por los tribunales;
este último control existe en la mayor parte de las sociedades estatales.
En oposición a esto, la lucha por el poder entre el gobierno y el parla
mento es perma nente y constante. La historia del Estado constjtucional
desde sus principios no ha sido sino la búsqueda perenne de la fórmula
mágica para el establecimiento de un equilibrio ideal entre el gobierno
y el parlamento, fórmula que jamás ha sido encontrada y que probable
mente jamás lo será. El gobierno de gabinete de Inglaterra es el que se
acerca más al ideal; bajo él, como lo dice su nombre, gobierna el gabi
nete, y el Parlamento confirma el liderazgo gubernamental. El Estado
constitucional ha oscilado desde siempre entre la superioridad del go
bierno y la del parlamento; en época de crisis, el gobierno alcanzaba una
posición predominante, y tras la vuelta a la normalidad el parlamento
ser
254 LA CONSTITUC I ÓN Y SUS C ON'TROLES H ORJZO:-'TALES
pocUa res ta bk cc r el equilibrio. Las fluctuaciones de la d iná mil:a del po
der q uedaban , gene ralmente, reOejadas en los movimientos del péndulo
ideológico que oscila en1re libertad y autoridad, dos concepciones que
presentan igual dific ult ad para ser reconciliadas en un equilibrio perma
nente y armónico,.
Antes de en tra r en el análisis sis temá tico de las cuatro clases de con-
1 roles interórga nos. debe ser hecha una referenc ia a otro punto de vista
de decisiva imporlancia histórica y política. Para poder llevar a ca bo
debidamente la fu nción que le ha sido asignada, cada detentador del po
der debe de estar líbre no sólo de intervenciones directas, sino también
ele cua lq uier presión indirecta no prevista en la cons titución, y que puede
ser ejercida sobre él por otros detentadores del poder o por fu e rzas ope
rando f'\Jera del proceso cons titu ciona l. Esta situación de hecho será aquí
desiguada como «lnd cpe n<.le acia f n 9 g_a l». Si el lado positivo de
los contro les in teró rgan os es fa cooperación presc rita constitucionalmente,
entre diver sos detentadores del poder para determinados actos políticos
y la fa c ultad de un tletentador del poder de intervenir disc reciona lmen te
ea los actos de OIT OS detentadores, la seg ur ida d de la indep endenc ia fun•
cional de cada detentador del poder es su aspecto negativo. Esta indepcn
clt:nc ia tendrá que ser garantizada a cada uno de los detentadores del
poder establecidos -asamblea, gobierno, tribunales y hasta electorado-,
siendo en este último caso muy dificil de llevar a cabo dicha exigencia.
Cuando, por ejemplo, el gobierno ejerce su influencia en el pra lamento al
hacer dóciles a un número considerable de diputados por medio de favo res
-e l gover m nem by co r r11pt io 11 de W aJpol e-- , eJ parlamento deja de
libre en el ejercicio de 5 u funció n de repr.:sentaote y defensor de la
comunidad, careciendo de independencia funcional. Cuando los juccc:;
se an destituidos por el gobierno que desapIUeba sus sentencias, ya no
serán más defcnson:s libres del derecho, ni servidores llbrcs de la idea
del dominio de la ley; su independencia funcional habrá sido cercenada.
En In actualidad, sin embargo, la aparición de los partidos políticos
ha t ram,for mado radicalmente la independencia funcional tanto del parla
ment o co mo del gobierno; ambos están someúdos constantemente a la
in te rvención cxtracon5ú tu cional de los partidos ea el proceso del poder.
siendo sólo, en realidad, creaciones de éstos. Además, el parlamento y el
gobierno estan sometid os de forma creciente a la influe ncia má s o mcno s
s util de los grupos plura lis las organizados.
CONTROLES ENTRE PAl<l.A-\tl EN 10 ' COBTERNO
255
LA PRIMERA C.\TEGORfA: COKTROLES DEL P AR LA.\tr ::>. .:TO FRfu-.;TE .\ L
GOBJERKO
La i11depe11tle11cia f1111cio11 al del Parla111enro
_ Es_<1,bsol utam en te im posible q ue un miembro del parlamento se
libere completamepte de todos fosiazos profesionales, religiosos, o
condiciona• dos por su clase. En rfil)mind, el parlamento ideal debería
constituir el microcosmos de la totalidad de las fuerLas soci opolit icas de la
comuni dad. Pero si el proceso del poder debe ser llevado de acuerdo
con la
éc,;stitución. li independencia func iona l del parlamento deberá ser su
ficientemente protegida contra la presió n del gobierno.
La libertad del parla.mento frente a la influen cia 1el gobk ra o fue
alcanzada con gran dific u ltad , y es nccesnr io una vigilancia constante a la
vista de su decadencia en 13 actual autocracia. El sis te ma poli.rico domi
nante durante siglos, el absolutismo de la corona y de las clases unidas
a ella, entregó, no sin haber luchado fucrt c me11 1 e , su monopolio del po der
político. E l objetivo fundamental de la p rim e ra época del cons titucio nalis
mo fue emancipar al parla mento de la inOucncia gubernamental so bre su
composición personal y sus fu nciones leg is lativas. En Ingla ter ra , se al
canzó esta fase tras la im pla ntación del sufrog_io universal y la redistribución de
los escaños parlamentarios en la Gran Reforma; en otros países esta
transfor mac ión se produjo más Larde.
Las posiciones principales que tienen que se r asegLtradas en la lucha
por. la independencia funcional se pueden resumir ele la sigu ie nt e manera:
l. La eliminación de la inOuencia gubernamental en la elección de los
mipmbros parlamentarios, que se solía ejercer con la ayuda de leyes e lec
torales parciales y la intervención sin escrúpu los ca las elecciones mis '!
U!.S. Este objetivo pudo ser alcanzado con la democra tización v neu trali- 7_ac
ión del procedimien10 elec t.ora l. Una C.'l:posición detallada de·este tema ex-tr
aordioari am enle importante será llevada a cabo más adelame.•
- La e_!-i.minación de la preponderancia en el proceso legislativo, que
el gobierno había alcanzado a través del nombramiento de los miemb ros
de la asamblea. El método de nombramiento de lo s dipu tados por el _go
bierno había si o inaJ:Igurado por Napoleón r, que nombró a los miembros
de todas las asambleas legislati vas -el T ribun o.do, el Corps législatif y el
Senada-. Pero el ambiente específico de cs1a p rá c ti ca se dio en las cá
maras altas o «pr imera s », co mpucs las bien por detentadores de un man
dato hereditarios. bien por miembros nombra dos por el gobierno. Estos
representantes estaban por na tn ralc1.a dispuestos a inclinar se hacia el
lado dt:I gobierno. Pa ra .restabkcer el eq uilibr io. la cámara alta nombra
da se sustituyó por una asam blea elegida o, donde con tinuó exis tiendo en
_ 2 Vid. i11/ra, p:Í g. 334 y SS ,
LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES H ORIZONTAL ES
c h o bajo la JU y la l V Repúblicas en comparación con la monarquía or•
lcanis ta, bajo la cuaJ e l gobierno poqía obtener las mayorías que necesita•
ba al apoyarse en los fu ncio nar ios elegidos en el Parlamen to y o to rga ndo,
si hubiera lugar a ello, a otros diputados lucrativos cargos gubemamcn•
tales durante el período legislativo. En oposició,n a esta situación. ta
CONTROLES ENTRll PARLAMUNTO Y COOlERNO
259
el acordar instalaciones militare s o con t ra tos gubern amen tal es en sus
respect ivas circunscripciones. Mé todos s util es. más o menos parecidos,
para el repar to de propinas económicas no so n desconoc idos en la mayor
parte de los países de Europa continenta l.
_ Todos_'.: S pc _c tos de independe ncia funcional del_parl.amenlo fren
Cons t itu ción de la V República, apoyándose en el ejem plo americano,
considera cualquie r cargo público y, por consiguien te, también el manda to
p::1r la mentario , incom paliblc con la posición de min is tr o, cons titu ye n do
esto uno de los pilas t re s del nuevo orden dirigido a fort alecer el poder
ejecutivo. La p ráctica de combi nar el cargo de fun ciona rio co n el manda
to pa rlame nca rio está tan enraizada en Alemania, que ni las medidas de
fas autoridades de ocupació n tras 1945, para remedi ar dicha situación,
ha n prod ucido efecto. Un co nsidera ble número de diputados del Bun
des tag y de las Dicta s de los L ii 11d er fu e ro n y son fu ncio na rio s de ca rrera,
te niendo es to, como co nsec ue ncia ine vita ble, la d efo r mación y debilita
miento del parlamentarismo alemá n. En algunos Estados -en Ingla ter ra
d esde hace la rgo tiempo y, últimamente, ca Francia- existen además
in compa tibilidad es entre el mandato parlamen tar io y cier tos lazos eco
nóm icos que pocUao perjudicar la libertad del diputado en el ejercicio de
su mand a to , como por ejemplo cargos en bancos e industrias que se en
cuent ran en relaciones co mercia les con el gobierno, o que ]1an firmado
cofi'{atos con el gobierno.
fil 9 a!r naje» es ig alm n te t de los métodos indir
ectos de ob• tene r el fav or del diputado y, por tanto, de influfr en él. No
son fáciles de establecer los límit es e ntr e la declarada corrupción,
como se practicó e n Italia antes de 1918 y como hoy todavía florece en
algunos países lati noamerica nos, y un mero patronaje. ras..J¡ue la
corrupción es recha zada por lodos los pueblos civilizados, el patrona je,
en sus divers as for mas, se considera legítim o y h asta resp eta ble. En
virtud de una.mejora moral de los parlamentos, de la cons lan le vigilancia
de la prensa y de la celosa competic ión de los partidos políticos, no es
corrient-e ñ- i es posible en la mayor parte de los Estados una corrupción
abierta y descarada. El patr ona je es una forma másr efinada. El diputado o
el se nador recomie.•n da a su pro teg ido para un puesto gut>ernamental o
para un cargo del gobierno, ponié ndole a su disposición todas sus «r e
lacio nes ». Pero ta m b ié n el campo de aplica ción del part o naje se ba
reducido· considerable men te. En los Estados Urudos, donde fue el
hermano gemelo del spoil syst em, se ba quedado lio ü tado a las capas
superiot·es de los car gos gubernamentales encargados de la decisión
política; la gran mayoría de los ca rgos de la administración pública están
sometid os a la s regula dones vigentes sobre los funciona rios profesiona les
( civil service ). Sin emba rgo, el pa tr o naje no ha desap arec ido comp leta
mente del Congreso;
te al go?1erno pueaen parecer secundarios en comparación con la propia
Y esencial tarea deJ pa rla mento: el e jercicio de la función legislativa. Si
el parlamento quisie ra se r realmente independ iente del gobierno, debería
clamar e imponersu monopolio sobre la to ta lidad del proceso Jegisla
u vo, de sde el principio hasta el final. Y esto implica, egún la famosa
frase de Royer -Co□ars: «in iticr la lo i, c'cs t gouver ncn-, el control exclus i
v _ o _bre e_l pl ntearniento del programa legis k1tivo y, en especia l, la
ini crntiva leg1slaLiv a. Aunqu e teórica mcnt..: este pos tul a do corresponde a la
con_ pción tradlc io n l de la «se pa ra c ión de pode res», e n la práctica
poh t1ca se ha conv er tido en un_ postulado co m ple tamente irr eal y anticua do,
Y es t_o pot· dos razones, Primero: ya fue indicado • que la primera tarea de
la asamblea no es la leg is la c ió n co mo tal, sino la participación en l¡i
toma de_la decis ión polít ica, e n la ejec ución de dich,a decisión y en
el contro l polít ico. J..a fu nci.9n leg isla tiva, que por razones técnicas sur ge
en estas tres categorías, no puede ser se para da de las otras tareas pa 1
· l a eota rias y ser co nsidera da como uoa cosa «en s í». Segundo: el
go b1re o, en la moderna sociedad de masas, es icmpre un gobierno
de part1dos; el p ar tid o políti co es la g ro pa de hierro ques uje ta al par lam
en to Y al gobie no. punto _?ar dJna l del proceso polí tico, bien
que esté basad en la 1nlerdcp cnd encia po r in tegración o en la in te
rdependencia eor coo- 1 din_a 5 ió n, yace en la dependencia tanto del
parlamento como deJ gobierno de1 dinamismo de los partidos politicos. En
vri tud de esto, falla
el postulado teórico de la pl<;na in de pendencia func iona l del pa rlam en to
3:11-te e l he c h o d e que hoy es el gobierno el que domina el proceso legisla•
uv2.:_ El grado de esta preponderancia ca mbia segú n el tipo de gobierno:
la t,;_ • el gobierno controla comple tamen te e l proceso legislati
vo; en Fra ncia, Ale ma nia, Suiza, la influen cia gubernamen tal está
menos
acentuada porque el Parl a mento ostenta una mayor autonomía. y donde
la influencia gu bernam ental es más d é bil es en l o -Es tad os Unidos, aun
que tampoco aquí el presidcncc ca r ece en a bso lu to de medios eficac es
para marca r la clir ec ci ón legisla tiva deseada.
Medios de co nt r ol de l Par l t111 1 c 1110 f r e11/ e al gobie
rno
Si se de ja el aspecto negativo - li bertad de la a sa mblea fr ente a la
influ encia gubern ame n tal- , y se vuelve la mirada a los medios de contr ol
positivos de los que d is pone e l parlamento, e podrán lUStin g-uir tr es
diputados
4. Vid.
supr,a
pág. 62 y ss.
LA CONS TIT UCIÓN Y SUS CONTROLES H ORIZO NTALES
camp os: L) e l nombramiento de los de ten tador es del poder gubernamen
tal; 2 ) el contr ol político sobre el e jercicio de Jas fu nciones gu bern a men ta
les , y 3) la des titu c ión del gobierno. En la _prá c tica , estos tres puntos no
se pueden separar siempre claramen te.
Nom bramie nto del gobierno. - La [oana en la que un det.cn tado r ha
alcanr.ado su cargo político tendrá fuli ci:ic¡"; en el ejercicio pos terior de
su ca rgo, cuando dicho dete ntador no tenga obligacion es cons ti tucio nales
o lega les frenic a aquellos a los que debe su instalación e n el ca rgo. Esta
regla afecta tam bién al jefe del Es tado. Sólo el monarca hered itario
- así, por lo menos , lo proclaman los par tidarios del principio monárqui•
co- son completamente in dependien tes, ya que solamente tienen q ue
agrad ecer su posíció n a la legitimidad dinástica.•
La designació n del p residen te en un Estado republicano suele ser He•
CONTROLES l:NTRE PARt AMCNTO Y GOBIER r-1O 261
.gel gobjerno.p .ar la_D1e n tario, la asa mb a_d.:s igpa al primer
jruni.str:o
g_mjnlstro pre s iden te <;21]1..Q,fie ten1ador ef c liy o d l p..Qc!c;c: gubernamen
tal. que formará entonces su gabinete discreciona lmente con lqs miem bros
de su partido. bajo un sis tema b1pan idis ta , mientra s que la fo rm a ción se
hará según la constela ción de pa rt idos exis ten tes, bajo un sistema Rlur
ipartidis ta. La i nves tid u ra del je fe del gobierno tiene lugar, bien a través de
la elección direc ta de la asamblea ( Bono-Aleman ia ), bie n po r la
confirmaci6n, expresada por un voto de confian za, de la persona nom rb
ada por el jefe del Estado (monarca o presidente del Estado republica no), de
acuer do, nuevam e nte, con la cons telación de p:irtidos; esta moda lidad rige
en Inglate rra y r igió en Francia dura nte la Ill y IV Repúblic as. En ambos
os. laformadeinvestidura pa rla me n taria ti ene una influen cia
decisiva en el pos terior lide razgo guberna men tal del ministro presi dente y
de su gabinete: el gobierno per manec e bajo un control const a nte
v p_ca b o de do s. maner s: bien el jefi del Es ta do se rá elegido por el del parlamento y puede sre en cua lqui er momento des tituido por é l. La
p:!_ebl9_y sólo será ante és te res ponsable -por lotanto, está ni
desig nado, Jli. puede seLd t stilu.i.dp_por la asam blea-. o bien será elegi
do por el parla m.enlJ), s ie pdo eslo la regla gen raJ en la s rep úblicas pa
rlament a rias. Aus tria, Fi ,nlan dia y, recientemente, Francia son los ú nicos pa
íses europeos en los c ua les e l presidente está elegido por el pueblo; JW
A_μs tria directamen te en los otros
dos países indirectamente. Vale cas i c";;m-o axiomaÍ a afir mación de que
eJ gobierno parlamenta rio reacc io na a lé rgi cameole frente a la e lecc ión
popular del presidente, y de que estos ele ment os heterogé neos no soporta n
su unión. Esto lo experimentó Fran cia cuando la Cons tit ución de 1848 in
jert ó un p resid ente elegido por el p ue blo, a un gobierno de asamblea, y
también la República de Weima r en Alema nia y la República española de
193 1, donde el pres idente, igua l men te elegido por el pueblo, cayó en
conflictos insolubles con el Pa r lam ento. También está conrfi mada por
la experiencia la observación de que eJ pr es idente del Es tado elegido por
el parlamento suele senti rse más obligado a és te que c uando debe su
mandato a una elecció,O:pQpula r. No c ambi a nada el hecho de que el jefe
del Estado sea inamovible du ran te el período cons tit ucional de duración de
su cargo, y de que no es té somet ido a ningún otro control formal d'e la
asamblea. Es te cons tan te cede 1 · del preside nte frente a la asamblea se basa
más en razones socio lógicas y psicológicas que en razones ju rídicas: por
una parte, la asam blea escoge an tes a uno de sus miem bros que a un
extrañ o; por otra par te, un presiden te qu e piensa en la reelección tend rá
buen cujdado de no crea rse enemigos en t re sus futuros electores.
5. \lid. J<AJu. Lo Wl!NSTCIN, Die Monarchie. im mode.m Stua r ( Frunkíu rt a. M.,
J952), pag. 76 y SS.
téc nica de designación se co mplemen ta con el con trol permanente, pues
el gobierno parlamenta rio es, fu nda mentalm en te, interdependencia por
in tegra ción. El m inis tro pre sidente y su gabin e te , co mo miembros de la
asamblea y e-n constante confron tación con ell a, dependen .en. el d
sem peño de su cargo del apoyo ele la mayoría parlamentaria. En el tipo
suizo de gobie rno d irec to l'ial, la designación del Conse jo Federa l por la
Asam blea F ede ral se separa de la regla generalmente vá lida en el gobierno
de asamblea: el gobierno ejerce su fu nci ó n ind cpcnclien te co m ple t am en
te d e l Parlamen to, au nqu e ta mbién deba preocupa rse de co ntar con un
segu ro apoyo parlame ntario.
_.,,,· Los controles políticos de rutina. - El conLro l in terórgano m ás impor tan
te de que está dotado el parlamento fre nte al gobierno, y que exis te en tod a s
l as for n:ias de de m ocra cia co n s titu ciona l, es rechazar una propuesta legislativa
apoyada dir ec ta o indirec tamente por el gobierno, y su acción equivale n te, es
to es, negar una autorizació n m one taria pedida por el go bierno. Según las
reglas del juego pa rla menta rio, una reacci6n parlamen taria de este tipo
conduciría, norm almente, a la d imis ión del gob ie rn o, cuando éste h ubiese
considerado políticam en te vita l la propuesta rechazada. Sin embargo,
bajo la varia nte británica del parlamentar ism o
- gobierno de gabinete- la Cámara de los Comu nes no puede, práctica mente,
rechazar una propues ta lcgisla tiva del gobierno, ni negar los medios
económicos pedidos. A Jo sumo, como una es pec ie de co nlrol s imbólico , la
oposic ión puede presenta r una moción para red ucir el salarfo del miem bro
del ga binete cuyo de se mpeño del ca rgo no le sa tisfa ce ; es ta moci6n no
tiene jamás éxito. Ta mbié n en el p residencia lismo, el rec h azar una propuesta
legisla li va funciona como el co nl r o l int erórga no más e fica z frente al
presidente, aw1que éste sea inam ovible dura nte la duración de
264 LA CONSTTTUCIÓN Y SUS CONTROLES H ORI ZONTAL ES
aJ mi1.mo tiempo, el arma más eficaz. de que d isp one el parlar.nento
frente al gobierno. Toma rá expresió n bien en forma de voto de cens ura ,
bien co mo su equivalente negando el voto de confia nza pedido por eJ gabi ne
te, o bien recbazando una medida política declarada por el gobierno de impor
tancia vita l para su co n tinuación en el cargo. Si el primer ministro, que
ha perdid o la co nfianza de la mayoría parlamen taria, lleg a a l co nven ci
mie nto de que el elect0rado apoya su persona o la polJti ca por é l re p re se n
tada , respo nderá a la amenaza de su destitució n con la amenaza de la diso luc
ión parl am enta ria , o p roce d erá a dic ha d iso lución. De las tres clases de
responsa bilidad minis terial - pe nal, civil y política- , solamente la últi ma
ha man tenido su impor tancia práctica. Asim ismo, la distinción ent re
responsabilidad colectiva e individual del gabine te, sobre la que en su
liempo puso tanto valor la teoría cons tit ucional, ha perdido casi todo
su significa do prá ct ico desde que el minist ro-presidente asume la res
ponsabilidad ta nto de su función como de la totalidad del gabinete y de
cada uno de sus miem bros. Podrá, sin embargo, con el fin de man tener su
gabine te como un todo o pnra for talecerlo, destit uir n un miemb ro (e l caso
de sir Samuel Hoare, en 1 936, en Inglat erra). Tamb ié n puede un miembro
del gabinete retirarse volu nla riamente porque no es tá ya de acue rd o
con la política del gabinete (el caso de Pi e rre Mendes-France en
febrero de 1 955, en Fran cia).
Significativamente, el meollo funcional del tipo de gobierno parla men
tari o --confianza del gobierno en el parlamento y resp onsa bilidad del go bie
rn o fren te al par lam en to-- en virtud de su desar rollo orgánico sólo se cita
en los documentos co nstitucional es con formuJaciones generales, ha
biendo resistido con éxito a cualqui er institu ciona lizació n por normas
constitucionales coactivas. Sólo después de la primera guerr a mund ial, Jas
· reglas de l ju ego parl a mentad o es tán sometidas, en un cierto grado, a una
articulación y a una sistematizació n ea el curso de la llamada craciona Li
za ción del proceso del podcr ».1 Dife rentes disposicio nes en las constitucio
nes tienen este objetivo: períodos de «enfr iami e nto• en tre la presen tación
de una moción de cens ura o el planteamien to de una cuestión de confian
za y la votació n sobre estas propuestas, quiere n poner fin a los males cau
sados por decisiones so rpresa , que ea conexión con las interpelaciones
fuero n frecuen temente la causa para la caída del gabinete en la rrr Re pú
blica fran cesa. Además , se h an esta blecido mayorí as cualifica das ta
nto
- La expres,on fue ncuñadu por B. M I RKINE-G UE'fZIVll CM, les ,rom·elles 1 e11-
da 11ces du d ro it co1 ist i1t11i,o m el (2.• cd., París, 1931 ), pág. l y ss.; del mismo. Les
Co11s1itutions europée11nes ( Pa rís, 1951 ), vol. 1 , págs. 14 y ss .• 30 y ss, .En esta ültima
cxpos ici.ón, el aut or es muy e$cé pl ico sobre el é xilo prác tico. Cír., también JOSEl'H
DUNNllR, «Stabíl i.z.at ion of 1 h e Cobl ncl Systcm in Wes te rn Eu 1 • ope•, en Ama ld
Zur• chcr (editor) Co nsti tu 1/0 11s a11d Cu 11st iw 1io11 al Trends CI(ter World War // (
Nueva
York , 1951 ), pág. 81 y ss.
CONTROLES EN í RI! PARLA MENTO Y GOBl t:!RNO 26 5
para el voto de confianza en la inve s ti dur a del gabinete, como para su des
titución en el caso de vo to de no confian za. Es tas d is posiciones tie nen
como objetivo liberar al destino del gabi nete de los ca pr ichos y de las in
t rigai, de los políticos, hacién dole depender más del result ado de una refle
xión madura de la mayoría parlamentar ia. Ejemplos cou cs pondientes los
ofrece n las Cons tituc io nes italia na (Constitución de 1947 , art. 44, pár. 5 ) y
f ra ncesa (Cum, Litud ón dc 1 946 , ar1. 4 9). Una cli s pos id ó n se me jan te para
racio nalizar la dim\ mica parlame nta ria fue la lla mad a «inv es t idura» segú n
c J a r ticulo 45 de la Cons titu c:ion fran cesa de 1 946, según el cual el presi dente
del conse jo de ministros, que había sido enca rgado de formar go bierno por
el presiden te de la República tr as co nversa ciones con los pa rt i d os, es ta
ba pri mero obligado a consegu ir el apoyo de la Asamblea Naci o nal (por
mayor ía sim ple) para su programa gubern am,mtal, tra s lo c ua l sería inves
tido formalme n te en s u cargo po 1 · la m ayo ría abso luta de los mie mbros de
la As am blea. Este elabo ra do procedimiento a umen tó, sin e m bargo, las dific
ultades de fo rma r gobierno y fue, por lo tan to, elimina do en la enmienda
constiiu cio nal del año 195 4. La m ed ida más rad ical para la es ta b iliza ció n
de l g abi nete es e l requisito del voto de cens ura «cons tru c ti• vo• de la Ley Fu
nd ame nt a l de B 0 1111, segú n el cua l só lo se da rá una dimi sión del actual ca
ncille 1 c ua nd o, s imultáneamen te, se elija a su sucesor.
8
Por muy
prometedora s que pare;r.can a pr imera vis ta estas med id as
pa ra fortalecer y racionaliza r la d in ám ica del gobierno parlamentario, con-
1 ribuycron muy poco a la estabilidad de lo s gabinetes fra nceses en Ja
I V República. Rara ve1 cayó un gabinete por un voto de no confi·anza,
siendo frecuentem ente la razón de s u caída la desin tegració n de la coa li
c ió n gubernamental. El pa rla m enta ris mo nu debe ser, s in embargo, juzga
do y conde nado por su manifestación francesa. Es ind icado se ñalar q ue
e n otros regímenes pluripa rt id is tas, y aun allí donde ningún partido os
tenta la mayoría absolu to (co mo fue el caso de I ta lia a nt es de 1 953), la
c ifr a d e mor tali dad de los gab ine tes a o es mucho mayor qu e en lo s s is te
mas bipartid is 1 as , como lo e videncian los e je mplos de Bélgica, Holanda ,
Dinamarca y o tr os países. La posibilidad de forma r un gobierno capaz de
asumir el liderazgo polltico y de mantenerse firme fren te a todas las pro tes
tas, depende mucho meno s de los dis posi ti vos artificiosos establecidos por
las dispos ic ione s cons ti tu c ionales qu e de la madurez. política de una nación y
de sus dotes y s u habilidad pra a alcanzar comprom isos políticos.
La desrir11ció11 del pre ide111e o jefe del Estado por acusación ( im
pt'11cJ1111e111 J. - Dado el ca rá c ter du alis ta del de1entador del poder ejecu tivo.
corriente en el parlamentarismo. debe ser hecha una dis tri bu ci ón c nt re
jefe nominal del E.stado (monarca o presiden te del Es tado) y el ver-
S. l' rtl , 11pra. pa¡¡ , 11 3 y s.
LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
dadero detentador del pode.r: gubernamental, gobierno o gabinete. En ge
neral, el jefe del Estado tiene una posición·ta firme como el presidente
americano.
El monarca escapa a cualquier responsabilidad política por la ficción
the king cando no wrong; el mismo efecto produce el requisito de refren
do ministerial de todos los actos políticos del presidente del. Es ta do. con
lo cual el gabinete asume la responsabilidad politica. Excepciones de la
inamoviJidad del presidente del Estado fueron la Constitución de Weimar
(art. 43) y 1a Constitución de la República española de 1931 (art. 82), don
de estaba previsto que el presidente podía ser destituido de su cargo por
la acción conjunta del Parlamento (respectivamente, Reichstag y Cortes)
y del elec torado, sin aplicar el procedimiento de la acusación. Esta dispo•
sición tiene sentido, sin embargo, sólo en aquellos regímenes políticos
donde el presidente del Estado detenta más que meras funciones de re
presentación y de ceremonia. Este dispositivo fue usado con éxito en
España contra el presidente Alcalá Zamoia, al que le fue reprochado ha
ber sobrepasado sus competencias constitucionales.
La última ratio del parlamento para librarse de un detentador del car
go presidencial cuya actuación no es ya tolerable, pero que es inamovible
co ns ti tuci onalmen te durante el período de su cargo, es la acusación (im
peachment) o el ejercicio de lo que en Francia, con terminología impro
pia, se llama « justicia política». La acusación puede ser usada contra el
presiden le del Estado republicano y, en algunos Estad os, también contra
Jos ministros; en este último caso, es tan sólo una medida ex post facto
contra una conducta políticamente objetable, y que se aplica tras la remi•
sión del cargo minis ter ial.º La acusación es un verdadero control interór•
gano de la asamblea frente al detentador del poder ejecutivo. La acusación
será , por lo general, presentada por la cámara baja del parlamento, mien
tra s que del proceso mismo se encargará Ja cámara alta (Francia, 111 Re
pública; Estados Unidos). un tribunal constitui do por jueces profesionales
y parlamentarios (Cour Supr ém e de la Justice en Francia, IV República),
o un tribunal compuesto exclusivamente de jueces profesionales ( füm·
desverf assungsgericlit en Bono, Alemania). Pese a los esfuerzos cuidado
sos de a l¡:T,tm as recientes constituciones de conformar dicha institución
como un procedimie nto judicial de acuerdo con las exigencias del Estado
de derecho, la acusación está, prácticamen te, por todas partes antic uada.
Ha biendo nacido en eJ primer período del co ns titu cio nalis mo, cuando los
Parlamentos bajo los Estuardo la usaron como arma de venganza cont1·a
lo s consejeros y ministros de la corona, la acusación ha perdido su justi•
ficación en los Estados parlamentarios, en virtud de la formación y arti c
u-
9. Los dos únicos casos bajo la HI República francesa fueron el de Malvy (19 18 )
y el de Pe ret (1931 ); cfr. J OSEPI I -B AR TI II\LEMY y PAUL DLIE1., T r ailé de droit cons1it11-
1i o n11e l (Paris, 1 933), pág. 875.
CONTROLES EN. l RE PARLA MENl"O Y -GOBIERNO 267
Jación de la responsabilidad política del gabinete. Aun en los regímenes
presidencialistas, donde la inamovilidad del jefe del ejecutivo justificaría
este control interórgano extraordinario de la asamblea, su valor psicológi
co es nulo, dejando de lado, por otra parte, su inut ilidad política. Nueva
mente el pueblo suizo, con su sensatez, está en el lado de los justos; no
se prevé un procedimiento de acusación contra el Consejo Federal.
En este contexto, puede ser indicado que también La posición del mo
narca, tradicionalmente inamovible, ha dejado en nuestro tiempo de ser
incondicionalmente segura. Desde la primera guena mundial han caído
muchos tronos, y aun eo países donde la institución monárquica sigue go
zando del mismo respeto, las coronas no están ya seguras en las cabezas
sobre las que se asien tan. La abdicación al trono de Eduardo VIII en In
glaterra ( 1 936), fue reforzada por el gabinete, que contaba con el apoyo
de la mayoría de la Cámara de los Comunes, mientras que la opinión pú
blica estaba dividida. Leopoldo III de Bélgica tuvo que abdicar bajo la
presión de la mayoría parlamen taria , tras la que estaba la mayor parte
del pueblo, pese a la resistencia del gabinete (1950)
1
Sólo se podrá llegar a una comprensión correcta de la dinámica del
poder en el moderno Estado constitucional cuando se hayan conside rado
los controles del gobierno sobre el parlamento. Esto se tratará en la si
guien te sección.
LA SEGUr{])A CATEGORÍA: LOS CONTROLES DEL GOllIERNO
FRENTE AL P AR LM, ffi NTO
La independen cia funcional, que es tan importante para la posición de
la asamblea frente al gobierno, no tiene su correspondencia en el gobie1·
no. La comple ta independencia del gobierno frente al parlamento signifi ca
autoritarismo y autocracia. En ·el Estado democrático constitucional es,
por lo tanto, impensable una independencia funcional del gobierno
frente al parlamento, porque el gobierno es siempre gobierno de partido.
Ningún gobierno legítimo, independientemente del tipo gubernamental
específico, puede gobernar contra la oposición de la mayoría del parla
mento. Nunca está, por lo tanto, el gobierno en situación de liberarse
completam ente del apoyo y, con ello, del cont rol del parlamento. Sin em
bargo, el gobierno es el centro del p ro ceso del poder, pues gobernar sig
nifica asumir el liderazgo político. Es to está nuevamente condicionado
por una serie d e factores en parte técnicos y, en par te, morales y
10. Sobre estos dos casos vid. LoEWl'.Nsrn tN e n e l libro citado, págs. 47 y ss.,
58 y ss ., en )a nota 5 de este canít ulo. Otro destronamiento se produjo en Túnez en
julio de 1957, c uando e l dominio del bey -que yadeporsí era puramente nominal
fue elim inado al proclamar la república. Las dos l'.lllimas e xpuls io n es violenias de la
monarquía ( Egip to, 1 952, e rrak, 1 958)no serán aquí conside radas.
270 LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES 1-!0RlZONTALES COSTROLES ENTRE PARUMENTO- y COBJ ER NO 271
(ariículo 39), pero el gobie rn o fija el orden del día, así como la prioridad
d0_ os proyecto_! a_Jratar (artículo 4 8), pudiendo oponerse a enmiendas
presentadas por miem bro s del Parlamento que no hayan siclo sometidas
a la s co misio n es , y hasta podrá determinar el momento de la votación
(artículo 44). En la Ley Fundamental de Bonn, el Bundcstag y el go b ie rn
o f ede ra l se e q uilibra n en la fija ció n del p ro g ra m a legis la tivo;
13
pero, práctica me nte , iodos los proyectos de ley im po r ta n tes son red ac tados
por la burocracia ministerial, gozando los proyectos de ley g ube rn ament a
les de absoluta prioridad. En Suiza, finalmente, el control del Consej o Fe
tkrnl sobre el proceso legisla tivo se acerca al de I ngla te r ra , aunque con
la importante diferencia de que la iniciati'a legislati'a del Parlamento
tiene un margen considerablemente más amplio.
Característico del creciente liderazgo del gobierno es la gestión de las
prerrogativas _fin a nc ie ra s y presupuestarias del parlamento. Considerado
his tóricamen te, el control de la Cámara de los Comunes inglesa sobr e
el erario público fue el punto de partida para la transformación de la mo
narquía absoluta en constil ucio nal y, más ta rd e, en mo na rq uía parlamen
taria. E s ta s p re r roga ti vas tradicionales están hoy perdidas to ta l mente. E l
do m inio del gabinete britá nico sobre las finanzas es tan ind isc u t ib le
co m o su dominio en la legislación. En la aclualida d, la « Madr e de los
Parlamentos• tiene qut! t ragarse, hasta los huesos, el pres upu es to guber
"amenlal. En Francia, sin embargo. el país de la clásica supremacía del
Parlamento, la Cámaro de Diputados y la Asamblea Nacional han re te
nido su a u to nom ía finan cie ra en el más am plio sentido posible, cons
liíuyéndose la poderosa Comis ión de Ffoanzas en el centro de gravedad
poUtico. De tod os modos. la Constitución de 19 4 6 (articulo 17, párra fo 2)
prohibió todo presupues to de gastos para los que no se hubiesen pre
visto al mismo tie m po los co r res po nd ie ntes c réd it os. La Co ns t it ució n de
1958 no sólo ha retenido esta última regulación (ar tículo 41 ), sino que el
gobierno puede, además, poner en vigor, por decreto, 1a ley financiera
que no haya sido prom ulgad a po r ambas cámaras dentro de Jos se ten ta
primeros días tras haber sido depositada (articulo 4 7), co n lo cual se evi
tará por lo menos el mal crónico de la Ill Rep úb lica : e l re tra so presu
puestario: En los Estados Un ido s, el pre supues to corresponde, por prác
tica invar iable, al Ejecutivo. El Congreso vigila, es cierto, celosamente su
derecho de poder reducir las pe tic io nes eco nó mi c as d el gobierno y hace
J3. Las leyes promulgada s en los dos últimos períodos legisla1ivos han sido pre
scnlndas. respectivamente, po r:
u so de él co ns ta nt em e n te , aunque por otra parte se suele mostrar , en
generaJ, favorable a los deseos económicos de 1 · pre side nte.
t
La in flu e n c ia del gobierno sobre la ley pro111ulgada
La división trad ic io nal de funciones entre los detentadores de los po•
lieres ejecutivo y legis la tivo s ignifica ría que una ley aprobada por la asam
blea es definitiva, esta ndo libre de cualquier control gubernamental pos
ter ior. Sin embargo. éste no es el caso. Es cierto que en el parlamcntaris JllO
eLcootrolc.lel g_obleruo sobre la ley aprobada por el parlamento es
prácli<;alll_eote;: nul o. y es to lógica m en te, ya que en virtud de la interde
pendencia por integ rac ión todas las leyes estarán por lo menos aprobadas
por el gobierno, cuando no han sido propuestas por él. Si el parlamento
quisie .!;e aprobar un proyecto de ley de im p ortan c ia vital contra la
opo sición del gabinete, este último tendrá que dimitir. El control
interórgano tic! gobierno sobre el producto legisla tivo adoptado es máximo en
el pre sidencialismo, basado en la inle 1 ·dep endencia por coo rd inació n.
La s s ig uie n tes moda lidades se han de sar rollado his tó ri cam ent e e n la
·r elació n d el gobierno con la le y aprobada por el parlamento:
l. El.carácter defini!ivo de la _decis i n de la asamblea en _proceso
legis la tivo es la co nsec uen c ia lógica de la estructura del gobierno de
asamblea, tal como fue instituida por primera vez en la Cons titución fran
cesa de 1793 (artículo 59). No es necesario ningún acto posterior del eje cutr.ro.
Ésta es también la in'ariable situa ión constitucional ca el ámbi to soviét
ico , dada la identidad entre el gobierno y la Asamblea por medio del Par
tido Comunista. Sign ifica t ivam en te, esto concuerda con la versión suiza del
gobierno de asamblea: Ja act;ptación o negativa de un proyecto de tey_por
el Parla men to Federal tiene carácter defrnitivo. •
"-... 2. En el parlam en ta ris mo es necesario una confirmación formal de la
legislació n par la m en ta ria po r el jefe del Estado -c orona o presidente del
Es tado republicano-. En el primer caso se le suele llamar royal assent
(Inglaterra), sa11 i1211 y promulgación (Bélgica, ar tículo 69); en el caso del
presidente de Estado republica no se suele llamar siempre promulgacin
(Francia, III y IV Repúblicas; Weim ar y Bonn en Alem an ia ). La teoria
constit ucio nal ma ntie ne que el jefe del Estado no pued e nega rse a pro
mulgar la Ley , ya que el gobierno asume la responsabilidad política con
su refrendo. La corona brit:inica, desde la negativa de la reina Ana al
S co tch Milil ia Bill ( 1 707), no ha vuelto a rechazar su royal assent. Dicha
negativa es hoy impensable; la co ro na perdería con seguridad su gabinete
y. probableme nte, el t ro no.
' 3. El p res iden te de la R epú b lica puede retr asa r la promulgación
- pero siemp 1 ·e con la aprobación del gobierno- hasta que haya
te11ido lugar un re feré ndum sob re dicha ley, con lo cual se pide el vere
dic to del
1949 - /
953
/953- 1957
Gobierno ... 472 445
Die ta Fede ro! • • 301 413
Consejo Federa l. 22 17
272
L,\ CONST1TUCIÓN Y SUS CONTROLES H ORlZONT""LES
· ele c torado, detentador s upremo del podeq En Weimar, Alemania (artícu
lo 73, párrafo L), el R e i c J,spriisident podía convocar él mis mo un refe•
r é nd um, aunqu e siempre con el refrendo del canciller. En el Eire (Cons·
titu ción de 1 937, articulo 27), la iniciativa del presidente para convo car
un refer é ndum depende de la petición de un de terminado número de los
miemb ros del Senado o del Oireachtas (cámara baja). Ninguna de es tas
disposiciones ha sido jamás puesta en práctica.
- Al _go bierno le pu ede ser acordado el derecho de veto suspensivo
co n tra la ley a pr oba da por la as am blea. Es ta posibilidad. bajo el nombre
de «nega tiva de la sanción real», fue introducida por primera vez en
benefic io de la co rona en una monarquía limitada conslituciona lmcnlt:
por la Cons ti tu ción fran cesa de 1791 (ar tícu lo 117 ), y fue más ta rde fre•
cuentemcntc imitada por regímenes semejantes. Sin embargo, el papel
más importante que juega el veto suspensivo es bajo el presidencialismo
a mer ica no, aunque también es susceptib'le de ser unido al tip o guberna
ment al parlam entar io, \l)Or e jem plo, en Checos lovaqu ia (Constitu ció n de
1 920, a rt ículos 47 y 4 8 ). en l .!!1. Y.J V Repúblicas francesas fue limita do
a la posibili dad que tenía el presidente de exigir una nueva deliberación
de la ley en las cá maras (e l llamado renvoi), s in q.ue _es t u viese prescri
CONTROLES BNT!Ul PARLAMENTO Y COBJERNO 273
ta cons titución mjsma. Apli cado durante el pedotlo anterior a la guerra
de Secesió;-de una manera extre madamente moderada , se convir tió pos
teriormente en un legítimo con trol inte rórgano del presiden te fr ent e a
aqu ellas leyes que le parecían politica mente poco in teligentes, o no desea
bles. Fanklin D. Roose\le lt y Har ry S. Truman usaron deliberadamente
el veto p a incremen tar el liderazgo presidencial y para evitar la entrada
en vigor de una ley, siempre y cuando los métodos de
persuasión_ emplea dos durante ta fase de deliberación no hubicsen sido
suficientes para prer vocar el abandono por parte del Congreso del
proyecto legislativo en cues tión. Dado que la mayoría cualifica da, pr escri
ta por la consti tución para exclu.ir el veto presidencial, sólo se podrá
alcam:ar bajo cond icio nes ext raordinari as, el presiden te se ha co nver tido,
con su derecho de veto, en un partner activo en el proce so leg is lativ o, en
lugar de ser un ñel eje• cutor de la voluntad del Congreso. Esce in c re mem o
del poder delp r esi• dente puede ser consi de rado como uria c om p e n sac ión
frente al cedente fortalecimiento del poder del Congreso, al no oto rga r los
hechos eco nó mi• cos pedidos por el gobiern o. Esto cons tituy e un signo más
del eq uilibr io casi automático que se produce entre el poder del presidente
y el Congr so bajo la Constitución amer ica na.
a. m ayoría cua!ific a da par_a l a nueva adopció n de la ley. Este proc•c '-::.::. 5. Finalmente, el detentado..r d el pod !;!r e jec u tivo puede estra equipa•
d1m1ento no (!!nc 1 onó en la !!! .tseP..úbJi_q¡, pero íue reactivad o en la
rv,1 y t am bi é n ha sido recog ido en la Cons titución de la V Rep ública (ar
tículo 1 0, párrafo 2).
Dentro del tip o de gobierno basado en la in terd ependencia por coor•
dinación, el veto suspens ivo del presidente sigue teniendo una gran im
· po ancia práclica, conslil uyéndoi;e en el sis tema p residenciali s ta a merica•
no como poderoso control inlerórgano del presiden te frente al Congreso.
!ª The Fed era/is / (números 69 y 73) consideró la ins ti tución del
veto
como un verdadero co ntrol in te rórga no. como un shield of th e Execu ti ve
do CQO Ul! y !_o
_
_ap sol uto cq n tra la legislación emilida por el parlamento.
Esta técnica da al Es tado cons titucional un rasgo autoritario; existió en
la Carta francesa de 1814 como el derecho «a la sa nción real» y basta
fue adoptad o en la posterior cons titució n orleanista, que transformó la
monarquía legitimista limitada cons titu ci ona lmente en monar quía parla
mentaria. En las monra quías consritu cion a les del con tin en te se ma ntu vo
ten azmente el veto absoluto de Ja co rona y del gobie rn o (as í, e n la Cons•
titucíón prusiana de 1850. ar tículo 62), y esto aun cuando, por razones
políticas, no se pensaba más en su uti lizació n. El ve to ab so l uto del eje
y un s<l}uto ry check 011 lh e legislative body concebido para proteger a la cutivo ha vuelto a re surgir en el moderno ncoprcs ide ncialis m, o q ue
no
comunidad contra tlie c/fec t s of factions. La constante preocupación de quiere tomra ningún riesgo de ver el lid erazg o polí tico del pr esi d ent e
los pad res de la cons tit ució n fue de prese rvar a la comunidad de la d c
moc acia,q ue ellos equipa ra ban a la demagogia. Originariameme, .e.! vet
o
p r es 1dcnciaJ fue tan só lo pensado como un med io para evitar la ent rada
en vigor de leyes «impr opias•. esto es, técnicamente defectuosas. Una
y_<;z_quc el co nt rol de la co ns tit ucionalida.9- de la s leyes se hubo trasla do
a l s trib unales, el vctu tomó un cará cter radicalmente diferen te. 1..a hi
s
t oria de s u aplicación mues tra claramente su transforma ción en u na efi:
ca z arma del prcsjdcnte para imponer su participa c ión en las decisiones
políticas del Congreso, pa r tici pación que no le había sido otorgada por
1 4 _. obree l $0 e l. r e11voi !' l a IV República, V. MAURtCE DuvrrnCBJ, Dr oit
co 11 .w , 1 11, 0 11111•/ e t 111 s t 1t111, 0 1 ts poh11q 11 es ( 1955 ). pág. 709.
menosca ba do, pese a que las asambleas están nombra das y controladas
comple tamen te por el gobierno.
Facultades legislativas del gobierno
En el contexto de las rela cion es entre el gobierno y el parlam ento en
el proceso legislativo, merece atenció n una evolución que con tri buye a
fortalecer al gobierno y a darle prepondera ncia sobre el parlamento. El
gobíerno no participa sólo en el proceso legisla ti vo, s in o que ejerce fu.n•
ciones legislativas directamen te, bien por propio de recho o en virtud de
delega ción. La delegación de fa c ulta des leg is la tiv as de la asam blea en el
gobierno se ha conver tido en una manifestación universal de la época
LA CONS ' r J.'TUCl ÓN Y SUS CONTROLES HORTZONTALES
Ley de autorización y «plei11s po.JJJ!Pitt». - P resci n diendo de la emi
s ióncl e os reg lame nto-s de ejec ución para ¡;yes aprobadas por el parla
mento, la legislac ión delegada tiene una significación más amplia y politi
camentc más importan te. Suele ocurrir que el parlamento esté tan
dividido por disensiones políticas que no sea capaz de realizar por sí mis
mo la fu nción legis la ti va que le está asignada, delegándola entonces a
través de una nu torización general, «ley de autorización•, en el gobierno.
Esta técnica se diferencia de la delegación para dictar reglamentos de
ejecución porque aquí se tra ta de materias que generalmente pertenecen
al campo exclusivo de la legislación parlamentaria.
Esta legi slación lotaJ de las facultades legislativas supone una inver
sión completa de la dist ribución de las diferentes actividades estatales en
diferentes detentad ores del poder, ya que el deten tador del ejecutivo
ocupa el luga r del de te n tad or d el legis la tivo. El gobierno obtiene así una
preponderancia en el proceso legislativo completam en te in compatible
con la normalidad de la distribución del poder en el Estado cons tituc io
nal. Los reglame ntos o decretos emitidos en base a las leyes de autoriza
ción tienen la ca tegoría de leyes parlamentarias normales y pueden, por
lo tanto, cambiar o suspender Je yes existentes. En Francia, Bélgica y en
otros países la técnica de autorización general aJ gobierno para emitir
decretos con carácter de ley en el lugar de leyes parlamentarias regulares
se conoce bajo la designación de pleins pouvoirs, en Alemania y en otros
paJses como Ermiichtigungsgesetz,gebrmg, ley de au toriza ción. Esta prác
tica no se ha desa rrollado ni en Inglaterra ni en los Estados Unidos, a no
ser en tiem pos de excepción, y esto en parte por su incompatibilidad con
la máxima de Locke delegata potes/as non potes/ delegari, y en parte
porque el mecanis mo de la estruc tura bipartidista no requería esta so
lu ción de excepción.
El pensamiento que yace tras esta total delegación de las facultades
legisla tiva s en el gobierno es, en primera linea, de tipo político, aunque
también juegan una ser ie de reflex-iones técnicas. El parlamento co m o un
todo, o los partidos formando la coalición gubernamental. son incapaces
de ponerse de acuerdo sobre una decisión política, por ejemplo, sobre ]a
reforma económica; o bien no están en situación de poner en forma de
ley, nec-esari a para su ejecución, la decisión tomada, por ejemplo, una
complicada ley sobre los funcionarios. Por esta razón, bajo el peso de las
ci rcuns ta ncias polí ti cas los parlamentos delegan la función legis la tiva en
un grupo más reducido, el gobierno, del que se espera una acción más
rápida Y eficaz, haciendo al mismo tiempo responsable pollticamen1e al
gobierno de dicha d ec is ión.
Leyes de a utor ización o pleins pouvoirs varían considerab le mente de
objetivo y con tenido. Pu eden se r otorgados bien para un fin de terminado,
por ejemplo, protección de la moneda, o sin una finalidad específica, en
CONTROLBS ENTRE l'A RLAM ENTO Y GOBIERNO 277
este caso, se equiparan a la completa renu ncia del parlamento a su fun ción
legislativa. Las facultades delegadas pueden ser co nced idas para pe ríodos
más o menos lar go s, gene ra lmente contados en meses, pero jamás por un
periodo ilimi tado. Desde un punto de vista formal, el control par lamentario
se mantiene, ya que el parlam en to exigirá normalmente que el gobie rn o le
someta los decretos-leyesque, en su caso, podrá revocar. Pero apenas se ha
hecho jamás uso de este derecho. El equilibrio entre el go bierno y el
parlamento se vuelve a res ta ble cer a su d eb ido tiempo porque los pleins
pouvoirs han sido otorgados sólo a un gobierno concreto, justa mente
apoyado por una específica coaLició n de partidos, no siendo jamás
transmitidos automáticamente al gabinete sucesor. Los pleit1s pouvoirs
terminan en el período previsto, o con la caída del gabinete al que fueron
otorgados. Sin embargo, un gabinete dotado de estos poderes está seguro
de su situación durante el período que abarque la autorización.
El país donde más se ha aclimatado la práctica de la total delegación
legis la tiv a es F rancia.' º Los pleins pouvoirs fueron intr odu cidos durante
la primera guerra mundial como una medida para un gobierno de crisis,
y tra s el final de la guerra fueron frecuentemente aplicados, convirt iéndo
se d.esde el gobierno Doumerguc, en el año 1 934, en un fenómeno
corrien te del proceso político. En los años dif lciles que precedieron a la
segunda guerra mundial fueron el mé todo normal de legis la ción. Desde
los años
treinta, la mayor par te de las réformas legis la t iva s de la m República
fueron hechas por via de decre tos gubernamentales. En ningún caso el
Parlamento usó su derecho nominal de revocació n. En una mirada reLr os
pectiva se puede decir que F rancia harb ía caído en dicho perfodo en
la anarquía sin la técnica de los pleins pouvoirs. Para evitar una
repetición de esta costumbre constilucional, aunque política men te ind is pe
nsable, la Co stit dón d 1946 p_ro hibió expresamente la delegació n de la
facultad legislativa (art1culo 13 , parrafo 2). Pero esto no rem ed ió nada y
esta prác tica se abrió nuevo camino. Amplias delega cio nes autorizaron al
gobier no a llevar a cabo reformas imperativas en el campo de las finanzas,
de Ja- o nomía, de la admi nis tra ción pública y hasta de la organización
judi cial, para las que no se encontraba ningun::i mayoría que asumiese la
responsabilidad en un Par lam e nto escind ido polít ica mente. Además , esta
técnica fue consagrada por el Couseil d' Etat. •
1
De cualquier modo, en
O. !-,a literatura es rnuy extensa. U11 c xcc lcmc res u men (con biografía sobre fas
p bhcac1oues francesas) se encuentra en DuveRr.i R, op. cit. t.'n la no ta 14 de es te ca.
J>Jlul o _. _pág _s. 442 -443 para la lit Rcp tiblica. y pág. 529 y :.. para la rv. Entre )as
expos1c1ones tnglesas pueden ser ci cadas, M. A, S 1 r:CII ART, • Cove m m e nl by
Oeeree• ( Lond res. 1950) Y S roNBY B. J ACOIIV, • Oclega 1 cd Legislation and Jud ic .ial
Rcvicw. en
Columbia Law Review, XXXVI ( 1 936), pág. 871 y ss. '
- Avis d_es Con eils d'l:'.rar de 6 de febrero lle 1953 (publicado 1ambién en La
Revu 1; du droil pubt,. LX_I-?( ( 1 953) , p g .• 171 y s .). Pa ra co nse gu ir la
cuadratu.ra
del car c uJo entre las d1spos1c1ones con sll tuc1o nalcs contra la delegación de funciones
278 l./\ CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES HORI ZONTALES
co m pa ració n con la costumbre de la ITI República , la técnica de los pleins
po11voirs fue re la tiv am en te s is te ma tiza da y so me ti da a cienos conrroles
interórganos: el gobierno necesitaba para el decreto individ ual un info r me
(avis) del Co 11 s ei 1 d'l1tat, el muy r es pe tado Tr i bun al Sup remo Ad m i
nistrativo completamente independiente del gobierno, o en ciertos casos
la aprobación de la co m is ió n de finanzas de la Asamblea Nacional.
La Constitución de 1958 dedujo la consecuencia lógica de la experien cia
de la rv República, es to es, que, en Francia, ningún gobierno podría fu
ncionar :.in lcyc) de autor ización, y estableció íorrnalmenlc la prác t ica ,
ha s ta entonces cxtracoostitu cio nal, de los pleins pouvoirs en un di spo s i ú
vo co 11 s tit u cio n a l (artículo 38). Los decretos gubernamentales dictados en
base a dichos poderes quedarán, sin embargo, suspendidos cuando no se
exija su co nfi rmació n p o r e l Parlamento antes de finafü a r e l periodo que
abarca la h-:y de autorización. Esta regulació n , no objetable desde el punto
de vis ta parlamentario, debe ser comprendida y juzgada en cone x·ión con
otra djsposic ió n in co rp o ra da al do cum en to co nst itu c io na l po r e l gobierno de
de Gaulle en su afá n de lim ita r el po de r del Parlamento: el Pa rla me nto
no d e te nta m ás la competencia legislativa absoluta, como
!sue le ser cos tum bre en casi todos los cuerpos legis la tiv os del Estado
constitu c ional, sino que el importante artículo 34 contiene un catálogo
preciso <.le todas las materias, y también las únicas, que necesita n una
ley pa rla men tari a. Co n es to, se in co rp o ró en Ja co ns tit ución la teoría de
la «deslcgalización•, admitida por el Co11seil d'État. Todas las otras ma te
ri as no cubiertas por ese ca tál ogo general escapan a la facultad legis la ti
va d e l Pa rla men to y cae n, exclusivamente, bajo la potestad reglamenta ria
del gobierno (articulo 37, pá rrafo 1 ). Asi, pues, aqui yace no sólo la in s
titu c io na lizació n oficia l de la s l eyes de au tor iza ció n, a la que no hay nada
que oponer, según sea la situación de hecho, sino que además de· es to
se ha producido una ex te ns ió n de la po tes tad r eg lam e n ta ria origina ria, no
delegada, del gobierno en un grado que hasta ahora no se había dado en
ningún Estado constitu cio nal moderno, y que corresponde má s bien a la
situació n juríd ica bajo la Carta de 1814. A la de bili tació n de la Asa mblea
co rre s pond e cl fo r ta lecim ien to del gobierno.
Las leye s de a ut o ri zac ió n fu e ro n Lambi.;n un fenó meno fam ilia r en los
p rime ros a ños d e c ri sis d e la Repúbli ca de Weimar. Co mo implicaban
unn desvia ció n de la vía cons ti tucio nalm en te p resc r ita para la legislación,
dichas leyes necesita ban ser aprobadas por la s ma yo rí as cu a li fica da s pre•
- CONl'ROLES ENTRE PARLA UiNTO Y COBlERNO 279
vistas para 1 ¡¿ enmiendas constilu c.io na les. Más ta rd e, el go b ier no del
Rei ch prefirió tos decretos de excepción del artículo 48, más cóm odos y
m enos s us cepti bles de con tr oP '
En es te contexto es interesante señalar u na novedad de la Constitu
ción italiana de 1947 (articulo 82 , párrafo 3); según ella, las le yes también
pueden ser elaboradas y aprobadas por las comisiones parlamentarias
especiales, en las que los par tidos están represemados en proporción a
su fuerza. La delegación, frecue nte men te practicada, de la Iu.nción legis
lativa en estos par lamentos en minia tura , ha cond ucido ar esul tados
altamente sat:isfactor:ios si.n perturbar el equilibri o normal de los contro
les interórganos.
23
Antes de la ap ro bació n definitiva de la ley por medio
de Ja comisión, podrán solicitar el envío de la ley a l Parlamento bien al
gobierno, bien la décima parle de los miembros del Parlamento, o la quin
ta parte de los miembros de la comisión. Es te p ro ce dim ien to es una
inter esa nte combinación de contr oles inl e rórga no s e intraórgaoos incor
porados al proceso legisla tivo.
Para resumir .rá pidame n te la influencia que juega la práctica de la
legislación delegada en la diná mica de los mutuos controles interórga
nos: alr ecibir el gobierno -con aprobación del parlame nto- la fac ultad
legisla tiva, que ejercerá por medio de regla mento s jurídicos o decretos,
usurpa durante un cierto tiempo los dominios reservados constitu cional
mente al detentador del poder legislativo. El parlamen to, por su parte,
se priva a si mismo con esta renuncia de su pa r tic ip ación legí tima en la
formación y ejecución de la decisió n políti ca. Su único con tr ol interór gano
sobre el gobierno se reduce al de recho nominal de revocar un decre to
gubernamental. La disminución del po te ncia l de poder por parte de Ja
asamblea significa una ga nancia para el gobierno, pero el papel de
líder del ejecutivo será comprado a costa del principio de la distri
bución del poder.
Lo. disolució 11 del pa, lam e, 110
La d isolu ció n del parla mento,
2
simultánea men te o solamente de la baja, es un dispositivo que se da sólo
en el tipo de gobierno parlamentario. Por razones estructurales es
incompatible,
- Vid. in/r, a pág. 288 y ss.
legisla tivas y 1 :, prá c tica de los plei 11 po11voi r s, q u e se había convertido en una nccc•
sldad política, el Tribunnl recur r ió ti la inge niosa salida de la llamada di li!gtl/i.sa1i o 11
: e l P::ir lamc nto sohcr a 110 p oseía I n libertad absoluta para determinar qué ma tcrln s
tc nla n que sér re¡¡ulad ns por ley parlamentaria y cuáles pod ían se rlo por dec re tos
¡-ub er n:u n cn rnlcs. En el úrnb[to de esta última categoría, el gobierno cs t(1 nu1orizado
entonces ::i legisla r por medio de decretos.
- Cfr. el interesante informe de FRAN4,01s Gooua, «Procedure italie nnc de vote
des lois par le s commissionso, en Hcv ue fr allf ;aisc de science pal/1iq11e IV (195 4 )
pág. 843 y SS. ' •
, 2. La disolución parlamentaria es_ uno de los te mas mós 1ra bajados d el
derecho co ns ti tucio na l comparado. Clr ., por CJCm plo. In nueva monog rafía
de F @l E JUCO Mo H RH Ol'F, LA d issolu t io11 des asscmblt!es ldgislat ivts daus les co11s1i 1w io
11
.s m o de.m e.s
( Roen::!, 1 953).
282 LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES H ORI ZONTAL l:S
minadas medidas de seguridad para evitar el peligro de que el gobierno
abuse del derecho de disolución, su conn-ol interórgano más poderoso,
y juegue, constantemente, !n s it uación de prepondera ncia scw.rc el parla•
mento. Entre estas medidas se pueden cita r las siguientes } La maror
parte de las democracias cons tit ucionales prescriben en sus cons titucio•
ncs que las nuevas elecciones te ndrán lugar dentro de un tiempo deter
CONTROLF.', 8NTRE PARLAMENTO ' COOlERNO
283
:su jefe de gobierno, el control imerórgano entre el presidente exclusiva
mente y el Parlamcnto.(6; Finalmente, la Constitución de de GauJ.le de
1958 ha introducido unir-'nucva variante de la técnica de disolución: la
decisión de disolución está sometida absolutamente al poder discrecional
del prcs_idente, que tan só lo tendrá que consulta r a l primer ministro y a
los presidentes de ambas cámaras (a rt ículo .12, párrafo J). es ta n do,
pues,
minado tras 1a disolución pa rlnme nt ar,ia y que el nuevo parlamento se liberado del requis ito de refrendo por parle del primero (articulo 1 9). La
reu ni rá por primera Ve 7. Ira s un periodo también fijad o. 2.
0
Para
disolver la cámara baja es necesaria la aprobación de la cámara alta (así,
Francia, I lI República, Ley Con:.titucional de 25 de febre ro de 1875,
articulo 5); es te control interúrg ano tiende a ligar las manos del
gobierno c ando la cámara alta esté simult ánea mente sometida a la
disolució n. 3
0
. La co nstituci ón prescribe que la disolución no podrá ser
llevada a cabo -.por el mis mo motivo» (Constitución de Weimar, articulo 25);
es1a disposición fue violad a abiertamente por dos sucesivas disoluciones
del Reichstag (j ulio y noviemb re de 1 932) bajo el gabine te « presidencial• de
von Papen. Ambas «;liso l uciones tuviero n como consecuencia que lq minoría
guberna mental, ya sin esperanza, se redujese toda vía más. 4.
0
La
disolución está absolutalllente prohibida dentro de un período de
terminado, tras las
elecciones generales, prescri to cons titu ciona lmen te. Según la Constitu ció
n francesa de 1946 (ar1ículo 51), la disolución es posible sólo tras el transc u
rso de dieciocho meses desde la última elección, con la restricción adicional de
que tras este período la disolución sólo será posible cuando dos crisis
ministeriales hayan s ido provocadas por votos de censu ra. Esta disposición,
con la mera excepción ya mencionada de 1 955, ha s ido le tra muerta, y esto,
sobre todo, porque la mayor part e de los gabinetes fran ceses cayeron por
escisión interna de la coalición de partidos que apoya ba al gob ie rno y
no e n virtud de una desaprobación [ornw l por parte de la Asa mblea
Nacional. En la Co pst ituc ió n de 19 58, e l periodo de prohi bición para la
disolución parla mentaria fue reducido de dieciocho meses a un año (a
rticulo 1 2, p:\rraío 4 ). 5.
0
Só lo excepcional men te se limitará, por medio
de un control inlraórgano ejercido por el jefe dcl E s ta do, el arbitd o del
primer min istro pa ra decid ir la disolució n. Como regla gene ral, el
presidente del Estado es tá obligado constitu c iona lmen te a conce der al
gabinete la disolucíón que éste pide. Según la Con:.titución del Eire de
1937 (art iculo 1 3, párraío 2), el presidente puede, sin embargo, negar La
disolución «con absoluta d iscrccionalida d». Es to s igni fica que no es tá ligado a
Ja propuesta del tnoiseaclt (primer ministro), sin cuyo refrendo puede actuar
«cuand o el p ri mer minis tro no dis pong :1 ya de la mayoría l!n e l Dail
Eirenm1 (cámara baja)». Todos estos dispositivos deben ser cons iderados
como una combinación entre controles in tcrórga no y con troles intraórgano,
que th:nden a debilitar el anna gube rnamen tal de la
d iso lu ción. E1 control intraórgano opera enlre el presidente del Estado
y
disolución puede, por lo tanto, ser utilizada por el presidente, como fue
el caso al final de la Rep(1blica de Weimar, para desembarazarse de un
gobierno que cuen ta todaví:l con la confianza de la Asamblea Nacional
cuando sea de la opinión de que nuevas elecciones le darán una constela'.
ción de par tidos más cómoda. No es tá en absoluto prescrito constitucio
nalmente que el presidente tenga que recu1Tir a la d iso luci6 n y a nuevas
elecciones cuando un prim.:r ministro, afectado por un voto de censw·a,
presente su rumisión (artkulo 50, párrafo 1 ). Con Lodo. en t!l supuesco de
que bajo la V Rep ública sean respetadas las regla s J e juego de la diná
mica par lamentar ia , el presiclenle tendría que decidi r se precisá mentc en
este caso por la diso lución.
Por otra parte, favorece aJ gobierno la complc la lihcr 1ad del primer
ministro para elegir eJ momento de diso lución que le parezca más apro•
piado. De hecho, durante lo últimos cincuenta anos só lo muy pocas Cá
maras de los Comunes bri tánk as han vivido los cinco años de la legisla
tura previstos legalmente, :iun cuando eJ gabinete goz:iba de una absolu ta
Y segura mayoría El primer ministro decide Ubrcmente el momento de
disolución, que, según él, prese nta las mejores c ha 11 ces para mantener su
mayoría en Jas s u bs iguientes elecciones y hasta puede, legítimamente,
inten ta r girar la rueda de la fortuna poütica a su favor al emit ir una se
rie d e medidas legista tiva s que, a la vista de la inm i nente disolución,
at raigan al elec torado h:1c ia é l. Medi da s fiscales y clcvn cioncs d e sal arios
son preferidas especialmen te, y ha corr ido la vo que lo recien te baja del
precio de l café en un país, antes de la disolu ción y de la co nvocación de
nuevas elecciones, no ha sido completamente accidcnt:il.
Desde el punto de vista de la teorí a constitucional, el derecho de ru
solució n es en el pa rlamentar is mo la pieza cla'e de la conf-ormac ión demo
crática del poder: expone de forma inequh·oca a proble mas y a hombres
frente al electorado, deLcntador s upremo del poder; resuelve conflictos
entre el gobierno y la mayoría parlamentaria; conduce a solu cionar, Jo
que de otra mane ra no lcndria soluc ión: el bloqueo entre los detentado
res del poder t:jecutivo y legis la ti vo. Alguna s cons li tu cio nes otorgan al
p ueblo eJ derecho de pedir la dis olución del par la men 10 por in icia tiva
y referéndum, bas{u1dsoe en el hecho de que la com pol>iciún parlamen ta
ria actual no co1Tespondc mAs a la voluntad del elec tora do; esta petición
puede serr ealizad:i aun con1ra b resis tencia del sobicrno y de la mayo•
por
e,.
,,_
LA CONSTI TUClÓN Y SUS CONTROLES H ORIZONT,lJ .ES CONTROLES l!NTU 8 PARI.AMEN T0 ' GOBIERNO 285
ria gubcmamenlal en la asamblea. Una disolución parlamentaria de este
tipo fue intentada sin éxito en Pru s ia en 1932. En el caso de disolu c ión
por iniciat iva popular, la disolución se transforma de uri co nt r ol i nterór gano
entre gobierno y parlamento, en otro tipo de conlr ol interórga no operando
ahora entre el ele c torado por una parte y el gobierno y parla• mento po r
otra.
El gobiemo de cris is
El panorama aquí presentado sobre los con troles in teró rga oo del go
biern o fre nte a la asa mblea no seria realista si no incluyese ta mbién
aquena importante fase del p roceso del poder, que genera lmente se cono
ineficaz en una época de crisis, el d ebe r y e l derecho del liderazgo poHLi·
co pasa al gr up o gubernamental relativa mente pequeño , homogéneo y
compacto. Videant consul es ne detri nrentum capiat res publica.
El hecho de asumir el gobierno el lidera zgo en un estado de-excep ció
n, se suele designaI" frecu e n te, a unqu e no ace r tada mente, como «dic ta dura
constitucional»." En el marco de la sistema tiza ció n del proceso del poder,
fundament o de nueslra exposició n, el gobierno de crisis significa la sus
tit ución temporaJ de la téc nica que dist ribuye el poder entre varios
detentadores dotados de mutuos controles por la concentraci ón conscien•
te del poder en las manos del detentad o r gu bern am e ntal, así como la
suspens ión de los norm aJes contr oles in te ró rga nos de la asam b lea fr e nt e
al ejecu tivo durante la duración del período de exce pci ón.
ce como gobierno de «exce pción», o de «cr isi s», o de «emergencia. o de Es imposíble encon trar cril er ios juríd icos pa ra ca
ptra
la s c ir c un s tan
- necesidad•. Aque lla optimista su posición del constilucionalismo clásico
según la c ual la co nst il ucióo regía en todas las circunstancias como Ja ley
suprema del país, constituy endo el marco inalt era ble del lideraz.go del
proceso político, no ha sido confir mada por la realidad. Dur an te e l s i•
glo x1x, no inju stam e nte conside rado como el siglo del progreso, el Estado
co nsti t ucional se ha bía acercado considera blemente al idea l de la norma•
lidad de un orden bajo los principios del Esta do de derecho. Pero iras
esto vino el sig lo xx ele masas revue lta s, de inacionalidad y vio le ncia que
!>uperó todo lo imaginable por medio de la s nuevas téc nicas de adoctri•
na r y emoc ionar a las masas. Desde hace más de una generación, por lo
menos desde que estalló la primera guerra mundial, el m undo vive en
cons ta nte revo lución, en la que se suceden graves crisis interru mpida s
por cortos periodos de normalidad. La transmutación de todos los valores
a tr avés de la actual revo ución mundial sobrepasa en amplitud, objetivo
y p rofund idad a las grand es revo luc iones del pasado. La tecnologia ha re•
" oluciouado toda la est ructu ra social, económica, política y moral, tanto
del individuo como de la totalidad; ninguna sociedad estatal, b ien en el
Este o en el Oeste, bien en Euro pa, Asia o el Nuevo Mund o, pued e esca•
parse a ella. Por ello, en la mayo r parte del mundo, el gobierno de c risis
se ha con vert ido más en la regla que en la exce pción, siendo tam bién una
manifestac ión perma nente de l Estado democrá tico constitucio nal. Y hay
que pensa r que en la era de la lu cha ent re el to talilarismo y los valores de
una sociedad libr e no desaparecerá, con toda probabilidad, en un fu tu ro
próximo. Muc has de las t ransfo rma cion es recientes de los que hasta hoy
era n Eswdos cons tituc ion ales en regímenes autoc ráticos o aut ori tar ios han
s ido causadas por el impacto de una real o supues ta sítua ción de cri sis.
En un a situ ació n de c risis o de neces idad la tarea na tura l del gobierno
es lomar fue r temente las riendas del poder en sus mano s. Como el proce•
dimi ento normal de la acción parlam ent ar ia, condicionado además por
los partidos, parece, y fre cuenteme nte lo es, lento, pesado y polític amcn1e
cias que constituyen una situación de crisis o de excepción y que jusLi•
fi ca n , y basta hacen inevi ta ble, la io s 1 alació n de un gobierno de crisis.
Cualquier definición jurídica se opone al obje tivo esencial del gobierno
de cris is, esto es, proporcionar al gobierno la lib e r ta d de movimie n to qu
e
1 .e perm i tan acabar con la crisis. La reforenc ia cas uís tica de la Consti tu
ción americana (ar t ículo L, se c ció n 9, clá usula 2) a la re be lión y a la inva.
sión, ante las que puede ser suspendido el writ of habeas corpus,
prueba sola men te e l en foque completamente supe rficiaJ que tuvo la
teoría cons ti tucional del siglo xvnt sobre este problema. El tado
de excepción puede ser parcial y afectar a una par te de la cq munidad
comO:- e je m pl o, en una ca
tá s tro fe natu ral , o tota l afectando entonces al bienestar de todos. El estado de
excepción puede manifes ta r se, pero no es n eces ario , en u na per tur
bación de hecho de,I orde n público. La simple perspectiva de desórdenes
parciales puede supone r ya un es tado de excepción. Las situa ci ones de
crisis son causad as por las más divre sas razones. Prescindiendo de las
catástrofes ocasionadas por los hom bres, q ue en la era atómica po dóan
tomar caracte re..§j nimag in bles, las prin cipales fu e rzas causan tes de
situaciones de crisis en nuest r:a é poca so n disl oca ciones sociaJes y econó
micas en el orden normal de las cosas - «depresiones - , par ális u; politi•
ca,de la vida constituciona l y. sobr e todo , la amenaza de guerra s civiles o
gure ras ext!'!riores y la guerra mis ma. gn todos estos casos se suele po
ner en jue.go la exis t nc ia de la o ieda d es ta tal.
C u.-causa,. las.. sit1.taciQnes de..crl sis colocan al.Esta
do !l mocrá t tsms tHuciona l frente al más difíc il de los problemas:
25. Pa ra un valioso resume n de la in sti tución del gobier no de cri sis en los Esta
dos Un idos, F r an c i a, Gran Bretaña y Al crna Mi '1, cí r. roN T. Rossll'l!R, Co11s 1it 11ti o -
11al Dic tat orshi p ( Pr inceton, N. J ., 19 48). Una pro funda invcst i¡¡-nció n alemana sobre el
tema es: HANS B AL Lklil CL-j, K ARl. DOEIUNG, G ONTHER J ¡\F.NNICKE, 1-lELMUT STREBEL V
G UNT M ER W EVSS, Dass Staat sfl ot r echt ;,, /3e/gie,, , Fran kn Jic lr, Cross /Jri t annien, Italie, i,
Niedcr/a,, de11, Scl 1ll'ei1. und V e r ci 11i glc 11 S taal e 11 von A111er i ka (C o lonia, 1955 ).
LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
taduras presi ncialistas b j_o e]_ma nto del estago de exce ción constit
cional. 29 Para el caudillaje, el estado de sitio es el medio más apropiado Y
típi i:O para montar un gobierno autoritario. .En 1a may_q!"J A,I:te __geJ as
CONTROLES ENTRE PARL/\1,lENTO Y GOBIERNO 289
había sido aplicado el estado de sitio bajo la constitución imperial. Pero
con el rápido empeoramiento de la situación económica, en virtud de la
inflación, el artículo 48 fue, en contra del sentido constitucional,
transfor
cons Litu ciones iberoa m_ r ica nas, la proclamac i óp i
do d.e
io
e
mado por el gobierno en instrumento para resolver cuestiones sociales y
serva, siñ emba go, á las asambleas legislativas, míen.tras que e otras se
de ja al libre arbitrio de] presidente. En ambos casos, el _res ulta do es el
traspaso de las funciones Jegislativas al ejecutivo, suspensión de los dere
a1os fundamentales, la proclamación de la ley marcial y la cas i completa
exclusión del control parlamentario y judicial. Pese a esto, debe ser seña
lado que en un grupo de Estados de Iberoamé rica con mayor estabilidad
constitucional -entre ellos Chile, Uru guay, Brasil y México - , la concen
tración del poder en las manos del ejecutivo está reservada a verdaderas
sit uaciones de necesidad y su ejercicio está sometido a un eficaz control
interórgano por parte de la asamblea legislativa.!
El más famoso, tristemente célebre, ejemplo de un gobierno de crisis
previsto por la constitución Jo ha ofrecido el artículo 48, párrafo 2 de
Constitución de Weimar. Correspondió en forma algo atenuada a la tr adi ción
alemana del derecho de necesidad ( Notrecht ). Formalmente era el
presidente del Reich, pero de hecho era el canciller y su gabine_te los que
éstaban autorizados a tomar las medidas necesarias que restableciesen la
segur idad pública y el orden. Los poderes de excepción tomaron corrien
temente la forma de decretos de necesidad _( Notverordnu n.g ),
ocupando el Jugar de ]a legislación ordinaria. Ni el Reichstag
(Parlamento) ni los tribunales podían controlar la justificación de la
proclamac ión del estado de excepción, ni tampoco la conveniencia de las
medidas tomadas; los po deres en cuestión no estaban ni temporal ni
materialmente limitados. Du rante la duración de este período podían ser
suspendidos los siete dere chos fundamentales más importantes. Un
residuo de control interórgano del Reichstag radicaba en la exigencia de que
todas las medid.as tomada s debían serle comunicadas y a propuesta suya
suspendidas; esto ocurrió una sola vez, en 1 930, con el resultado de que el
canciller Brüning disolvió el Reichstag poniendo nuevamente en vigor los
decretos de neces idad. Por otra parte, la responsabilidad política del
canciller frente al Parlamento permaneció intacta pero esto era ineficaz,
ya que el Reichstag, in paz deformar ninguna mayoría para la legislació
n, tampoco estaba en situa ción de derrocar al gobfomo.
Duran te los primeros años turbulentos de la joven república, el art ícu
lo 48 fue aplicado a auténticas situaciones de cris,is en primera línea para
aplacar desórdenes internos, y, en gran parte, de la misma manera como
29. Pa ra una exposición sistemática del estado de si1io e l bero américa, ".id._. Ja
contribució n del autor en La le gislaci6 11 para la Defensa polrlu ; a e!1 las Re pub_lras
A m eri canas (2 vols., Montevideo: Consulta riv e Emergency Conm tttt ec of Pol,rt ca/
D ef ense, 1 957). r. pág. 83 y ss.
económicas apremiante s (finanzas, paro obrero, empleo, etc.). Además.
concurrían en las manos del gobierno leyes de autor ización (Ermachtig
ungsgesetze) del Reichs tag; éstas eran, sin embargo, consideradas por el
gobierno como menos oportunas al ser otorgadas frecuentemente por
parlamentos vacilantes y, además, porque sólo podían ser emitidas con las
mayorías cualificadas previstas para enmiendas constitucionales. Tras un
corto período de aparente e.stabilidad, la situación económica empeoró
nuevameri'te. Tras las elecciones de 1 930, el Par lamen to estaba escindido
incu rablemente entre los partidos del centro y los extremistas de la dere
cha y de la izquierda. Decretos de necesidad en base al artículo 48 se
convirtieron entonces en una técnica normal de legislación y ocuparon
plenamente el lugar de fa legislació n parlamentaria. Tanto Brüning como
los posteriores gabinetes «presidencialistas gobernaron con el Notrec11t
del articulo 48 basta el hundimiento final de la República. La suspens ión
de los siete derechos fundamentales a través del decreto de 27 de febre ro
de 1933 -y qu e fue pue s to fuera de vigor por las autoridades aliadas de
ocupación tras la derrota alemana- se convirtió bajo Hitler en «la Carta
Magna de los campos de concentración».
La Constitución francesa de 1 958 contiene también una autorización
expresa al presidente de la República para que tome las medidas necesa rias
ante el esta.do de excepción. El artículo 16, extremadamente discutido en
los debates sobre la Constitución, determina que el presidente, «cua n do las
institu ciones de la RepúbliGa , la indepe ndenc ia de la nación, la integri dad de
su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internaciona les se vean
amenazados de una manera grave e inmediata y se inte rru m pa el
funcionamiento regular de los poderes públicos, tomará las medidas exigidas
por estas circuns ta ncias ». Estas medidas tienen que estar inspira das por el
deseo de asegurar a los poderes públicos constitucionales los medios de
cumplir su misión en el menor plazo posible. Se trata, pues, de una
dictadura constitucional plenamente válida, según el modelo romano, esto
es, de una dictadura prevista constitucionalmente que sólo debe y puede
servir para el mantenimiento de la constitución. En su ejercicio, el presidente
no está sometido a ningún límite jurídico constitucional, fuera de que deben
ser consultados el primer ministro, los presidentes de am bas cámaras y el
conse jo cons ti tucional. El insistente deseode la comisión cons ultiva de hacer
depender la instalación de la dictadura de la aproba ción del Consejo
Constitucional no fue aceptada por el gobierno de de Gaulle. Sin embargo,
están previstas dos medidas de una estructura de Estado de derecho: el
Pa rlamento se reúne por propio derecho inmedia-
