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S. Marchisio, L’Onu: il diritto delle Nazioni Unite
- Il diritto delle Nazioni Unite: origini e caratteri generali
Il fenomeno dell’organizzazione internazionale (= insieme delle forme associative della cooperazione internazionale esistenti in un dato momento storico, create dagli Stati mediante accordi internazionali e dotate di apparati organici permanenti al fine di realizzare obiettivi comuni attraverso lo svolgimento di attività unitarie) si sviluppa rapidamente dopo il secondo conflitto mondiale, seguendo lo strumento dell’accordo. E’ risaputo che i conflitti alterino gli equilibri, ecco perché si fa necessaria un’aspirazione alla cooperazione internazionale senza limitazione della sovranità nazionale. Gli Stati hanno dovuto così superare i limiti della Comunità Internazionale quale “società paritaria” risalente alla pace di Westfalia (rapporti tra Stati indipendenti in base al principio del superiorem non recognoscentes ). Essa infatti è una società sui generis in quanto l’individuo non ne fa parte in qualità di membro: sono gli Stati i componenti primari. Ma essa è anche e soprattutto una collettività egualitaria, senza sovrano, di semplice coordinazione, che traduce un ordinamento giuridico a funzioni decentrate.
Distinguiamo tra due categorie di unioni tra Stati in relazione ai mezzi impiegati per il conseguimento degli scopi comuni:
- Unioni semplici: coordinare le attività degli Stati membri, comiute da organi dei singoli soggetti [organi comuni oriunioni di organi];
- Unioni istituzionali (o organizzate): provvedono all’attività unitaria mediante organi loro propri creati dal trattato istitutivo [organi collettivi].
Il fenomeno si è manifestato (intorno al 1890) con l’isituzione delle prime commissioni fluviali (es. Commissione europea del Danubio, Commissione centrale per la navigazione del Reno, la Commissione internazionale per l’Elba e per l’Oder… tutte dotate di poteri regolamentari e funzioni amministrative) ed unioni amministrative internazionali (es. Unione Internazionale delle Repubblihe americane alle origini del panamericanismo; Unione Internazionale telegrafica; Unione postale internazionale; Unione internazionale per i trasporti ferroviari). Il fenomeno si è poi consolidato nel XX sec. con la SdN e l’ILO (O.I del Lavoro). La designazione delle unioni con il termine Ufficio traduce un impegno dell’attività amministrativa degli Stati membri, prassi che all’epoca esaltava molto l’aspetto burocratico. Abbiamo poi l’Istituto internazionale di agricoltura (iniziativa diplomatica italiana 1905) che pubblicava statistiche relative ai prodotti agricoli, commercio, prezzi e malattie, cooperazione e credito agricolo. Erano escluse dalle sue competenze (dominio riservato Stati) questioni riguardanti gli interessi economici, legislazioni ed amministrazioni. Seguiva il modello tripartito: assemblea, comitato esecutivo, segretariato. La volontà si basava sulla ponderazione dei voti scegliendo tra diverse classi di contributi finanziari.
SdN (1919): nata per moralizzare i rapporti internazionali all’indomani del primo conflitto mondiale ma anche per garantire lo status quo territoriale raggiunto nei negoziati di Parigi. Era un organo di cooperazione internazionale, di salvaguardia contro la guerra. Si pone in continuità con le altre esperienze, ma in realtà non era nulla di così innovativo. Le novità riguardavano gli organi, in particolar modo il Consiglio (potenze alleate= Francia, Giappone, Italia, G.B, USA= membri permanenti + rappresentanti di altri Stati membri designati dall’Assemblea. Semplici deliberazioni permettevano l’aumento dei membri permanenti e non) 1 ma soprattutto il tentativo di realizzare un ente internazionale con fini politici genrali per garantire la pace, intesa come rispetto dell’ordine internazionale politico e territoriale sancito dai Trattati di pace.
Art. 10 Gli Stati membri si impagnano a rispettare l’integrità territoriale e l’indipendenza politica di membri contro aggressioni esterne.
Art. 227 del Trattato di Versailles: la Germania deve riparare i danni integralmente e il Kaiser Guglielmo sarà giudicato da un Tribunale speciale per l’offesa contro la morale internazionale e la santità dei trattati. La guerra veniva, pertanto, esclusa come mezzo di risoluzione delle proprie rivendicazioni. Prima andava esperito la soluzione arbitrale o giudiziale o comunque sottoporre la questione al Consiglio.
Art. 16 prevedeva in caso di violazione di tali obblighi da parte di uno Stato membro, l’interuzione delle relazioni economiche e commerciali ed eventuali sanzioni militari, per cui il Consiglio poteva effettuare racocmandazioni. La problematica sull’aggressione sviluppa delle evoluzioni con: il Protocollo di Ginevra sulla soluzione pacifica delle controversie internazionali e il Patto Briand-Kellog (1928) sancisce la rinuncia alla guerra come strumento di politica nazionale. E’ significativo anche ricordare la cooperazione nel settore culturale e scientifico. Nel 1942 la Francia propose di creare un organismo internazionale nel campo della cultura che sfociò poi nell’organizzazione delle Nazioni Unite per l’educazione, la scienza e la cultura (UNESCO). Oppure la Conferenza di Bretton Woods con l’adozione degli statuti della Banca Mondiale (Bank) e del FMI (Found). Fino ad arrivare alla carta istitutiva dell’ONU adottata il 26-06-1945 dalla Conferenza di San Francisco. L’ONU rientra quindi dal punto di vista giuridico, nell’ambito delle unioni di stati istituzionali o organizzate, denominate organizzazioni internazionali, le quali denotano un’organizzazione tra governi (secondo la chiara definizione sancita dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969). Gli elementi comuni delle O.I sono:
(^1) Gli USA non entrarono mai nel Patto a seguito di rifiutata ratifica del Senato. A cui seguì il progressivo disinteresse delle grandi potenze rispetto all’attività di un Consiglio allargato alla penetrazione di piccoli Stati.
Nel 1939 la SdN smette di fatto di funzionare. Nel 1940 si delinea presso il Dipartimento di Stato americano il Comitato consultivo per la pianificazione post-bellica (trattati di pace,problemi economici e sociali, sicurezza). Roosvelt prefigurava un’organizzazione basata sulla centralità delle democrazie anglofone in mateira di pace e dell’altro alcuni principi basilari quali il rispetto del diritto internazionale e così via. Va così nominata la Carta Atlantica del 1941, dichiarazione firmata da Roosvelt e da Churchill contenente un programma comune per le rispettive politiche nazionali e l’indicazione di scopi condivisi per un mondo migliore. Elencava otto principi applicabili al dopoguerra:
- Nessun mutamento territoriale può aver luogo se non per consenso liberamente espresso dalle popolazioni interessate;
- Diritto di tutti i popoli a scegliere la propria forma di governo e la reintegrazione della sovranità e dell’autonomia di quanti per mezzo della forza ne furono privati;
- Accesso libero di tutte le nazioni al commercio e alle materia priem mondiali;
- Cooperazione in campo economico e sociale
- Pace duratura contro la condizione di paura e di bisogno
- Libertà dei mari
- Abbandono all’uso della forza e disarmo delle nazioni che possono minare la pace
Di una nuova organizzazione mondiale si inizia invece a parlare nel 1941 quando la Camera dei rappresentanti degli USA si esprimeva a favore di un meccanismo internazionale volto a favorire una pace giusta e duratura tra le nazioni del mondo. Dopo Pearl Harbor l’alleanza atlantica venne consacrata con la dichiarazione sottoscritta a Washington il 1-1-1942 e i membri si diedero il nome di Nazioni Unite. I membri si impegnavano a mettere in pratica i principi di cui sopra. L’impegno bellico era fondamentalmente contro l’Asse. La Dichiarazione non fu firmata dall’Unione sovietica ma tramite Molotov chiarì che si sarebbe resa disponibile. Alla Conferenza di Mosca del 1943 le quattro potenze alleate con la Dichiarazione sulla sicurezza collettiva si impegano a creare un’organizzazione internazionale generale, fondata sul principio della sovrana uguaglianza di tutti gli Stati amanti della pace. Nel Senato americano passa la risoluzione presentata dal senatore Connally favorevole alla creazione di un’org. Int. Post-bellica. Nel dicembre del 1943 con la Dichiarazione di Teheran, Roosvelt, Churchill e Stalin si impegnarono infine a sollecitare la partecipazione attiva di tutte le nazioni per eliminare la tirannia, l’oppressione e l’intolleranza. Alla fine del 1944 Corder Hull trasmise ai governi alleati il progetto statunitense, denominato Tentative Proposals for a general organisation ed avviò i negoziati con i 5 Gendarmi: Francia, Urss, UK e Cina (+USA). Giusto anche sottolineare come l’opinione pubblica fece sentire la sua voce.
Le 4 potenze a Dumbarton Oaks nei sobborgi di Washington nel 1944 per elaborare il progetto sull’organizzazione internazionale generale. Ci furono due round:
Agosto-settembre tra Urss, Uk e USA
Settembre-ottobre tra Cina, USA e Uk
Queste proposte delinearono in 10 capitoli la carta istituzionale delle Nazioni Unite:
I mantenimento della pace e sicurezza internazionale
II principio della sovrano uguaglianza tra Stati, risolvere pacificamente le controversie, astenersi dall’uso della forza e dalla minaccia, obbligo degli Stati ad assistere l’ONU in conformità alle azioni intrprese nel rispetto della carta
V struttura istituzionale dell’Assemblea generale in conformità al principio “uno stato, un voto”.
VII consiglio di sicurezza composto da 11 membri tra cui 4 permanenti ai quali aggiungere al momento opportuno la Francia.
La Conferenza non risolse tutte le divergenze. L’URSS ad esempio voleva far entrare tutte e 16 le sue repubbliche federate e le potenze anglofone che volevano attribuire ai membri permanenti il potere di veto nel C.S. A Yalta nel 1945 (Crimea) si riunirono Ch, Roos, e Stalin: Dichiarazione di Yalta che affronta le divergenze di cui sopra. Bielorussia e Ucrania entrano in ONU prive di personalità internazionale e Stalin accettò per il CS una formula di voto secondo la quale si sarebbe deliberato a maggioranza di 7 membri e sulle questioni non procedurali sarebbe stato necessario il voto dei 5 membri permanenti. Fu chiarito che tutti i membri, tutti tutti, si sarebbero astenuti dal votare se parti di una controversia sottoposta al Consiglio. Gli statisti si accordarono anche per una convocazione della futura Conferenza diplomatica di S. Francisco. Quali requisiti servivano per farne parte? Avere dichiarato guerra alla Germania o al Giappone prima del ’45 e aver firmato la dichiarazione del ’42. Cina (che si unì) e Francia furono invitate. La conferenza di S. Francisco (aprile-giugno 1945) vide l’esclusione degli Stati in guerra con le Nazioni Unite, gli stati neutrali e l’Italia cobelligerante. Vi erano 50 paesi. 51 con la Polonia furuno i membri originari. Di che cosa si parlò?
- Regime di amministrazione fiduciaria: compromesso tra il diritto di autoderminazione, eguaglianza dei diritti, sviluppo dell’autogoverno delle popolazioni e avviamento dell’autonomia e indipendenza del regime di amministrazione fiduciaria.
- Veto: si chiarì la formula di Yalta, nonché chiarire il non abuso del diritto di veto del membri permanenti.
- Divieto generalizzato dell’uso della forza nelle relazioni internazionali integrato con il principio delle legittima difesa individuale e collettiva contro un attacco armato
affidato il compito di convocare la prima sessione dell’Assemblea oltre ai primi provvedimenti necessari all’effettiva costituzione delle Nazioni Unite. Quando ci fu il primo inizio e funzionamento? Con la prima riunione dell’Assemblea precedente alla nomina dei membri elettivi del CS e degli altri organi. La fase di insediamento degli organi si concluse con l’elezione del primo segretario generale: Trygve Lie. Si avviò così il processo di estinzione e liquidazione della SdN e il trasferimento di funzioni e di beni. L’URSS era molto contraria a considerare l’Onu come successore della prima e quindi fu escluso a priori di trasferire in toto le funzioni. Vi furono assunte funzioni amministrative: deposito e registrazione dei trattati multilaterali. Escluso quindi il trasferimento di funzioni a carattere politico. Non va definito come il successore! Le funzioni della SdN erano così terminate e l’ONU acquistò i beni mobili ed immobili della SdN.
- Il diritto delle Nazioni Unite: principi fondamentali della Carta e diritti e doveri degli Stati membri
Si è così evidenziata la natura giuridica di “trattato internazionale” della Carta, formato nell’ordinamento internazionale in base alle norme generali che regolano l’accordo. Appartiene inoltre alla categoria di trattati istitutivi di organizzazioni internazionali (art.5 Con. Vienna). La CIG ha evidenziato anche il carattere multilaterale seppur questa categoria di trattati siano di un tipo particolare, a carattere nello stesso tempo convenzionale ed istituzionale (quest’ultimo deriva dal fatto che si crea un nuovo soggetto di diritto, dotato di una certa autonomia, ai quali le parti affidano la realizzazione di scopi comuni). La Carta viene inoltre in rilievo come trattato-costituzione perché concepita come l’insieme delle norme situate al livello più elevato nel sistema giuridico delle Nazioni Unite, ma cmq non è la “costituzione” dell’ordinamento internazionale. E’ senza dubbio il riflesso di valori essenziali per la CI ma è solo l’embione di una futura costituzione federale dell’umanità. Quale interpretazione? Ad essa si applicano le norme internazionali generali sull’interpretazione dei trattati, con riserva delle norme pertinenti dell’Organizzazione in funzione di Lex specialis. Art.31-33 Convenzione di Vienna criteri oggettivi prevalenti su quelli soggettivi: andare alla ricerca del significato letterale del testo che impone un’interpretazione in buona fede basata sul senso ordinario da attribuire ai singoli termini, facendo riferimento all’oggetto, allo scopo e all’effetto giuridico del trattato [contesto, oggetto, scopo]. E’ il metodo testuale che va combinato con quello teleologico. Il contesto comprende il preambolo e gli atti rilevantiadottati sull base della Carta e alla luce del diritto internazionale generale. I mezzi primari di interpretazione includono sia i comportamenti dei singoli stati membri che degli organi sociali. Marginali sono i mezzi completari di interpretazione e cioè i lavori preparatori e le circostanze nelle quali la carta è stata conclusa [prospettiva storica].
Abbiamo poi l’interpretazione politica fatta secondo considerazioni di opportunità e si è sempre ispirata al criterio secondo il quale le restrizioni alla sovranità degli stati membri non possono essere presunte. Anche l’interpretazione giudiziaria della carta utilizza il metodo
testuale e quello teleologico. Chi è competente ad interpretare? Ciascun organo nell’esercizio indipendente delle sue funzioni ha il potere di interpretare la Carta e quindi la competenza a decidere sulla sua competenza alla stregua di essa. A San Francisco si è fatta la scelta di non affidare ad un solo organo tale competenza esclusiva. Si sottolineò che l’Assemblea generale e il Consiglio avrebbero potuto chiedere un parere alla CIG circa una disposizione controversa, ovvero creare un comitato di giuristi ad hoc. Oppure si può sottoporre alla Corte anche quando due stati sono in disaccordo sull’interpretazione. E comunque il principio fu il seguente: dall’interpretazione della corte a quella del comitato l’interpretazione non avrebbe potuto avere valore vincolante di per sé ove gli stati membri non l’avessero generalmente accettata. Insomma, la priorità interpretativa sarebbe spettata non ad un solo organo ma cmq la priorità sarebbe stata data agli organi principali rispetto a quelli secondari. Inoltre determinate interpretazioni della Carta possono consolidarsi per effetto dell’acquiescenza degli Stati o per formazione di consuetudini ad esempio (come quella da attribuire al membro permanente al Consiglio). La Corte non è che può essere chiamata a sindacare la legittimità delle decisioni del Consiglio ma può essere chiamata a interpretare ed applicare norme internazionali in contrasto con decisioni di tale organo. Le sue decisioni muovono dal principio secondo cui ciascun organo nell’esercizio indipendente delle sue funzioni, ha la competenza di decidere circa l’ambito della sua competenza.
RAPPORTO DIRITTO INTERNAZIONALE- DIRITTO NAZIONI UNITE
Abbiamo detto che la carta non è una costituzione globale ma comunque stabilisce i principi supremi del sistema giuridico delle Nazioni Unite, i diritti e gli obblighi fondamentali degli Stati membri, funzione che è tipica delle costituzioni. Dopo una sorta di iniziale “specialità”(es. status dei membri, deviazione) possiamo affermare che si è affermata in seguito una sostanziale identità tra la Carta e il diritto internazionale generale in termini di universalità e finalità di carattere generale. In proposito la sentenza del 86 sulle Attività militari a paramilitari in Nicaragua e contro il Nicaragua esprime il rapporto tra la consuetudine internazionale e la Carta dell’ONU è stato chiarito il divieto della minaccia e dell’uso dell forza e il diritto di legittima difesa individuale e collettiva. La Carta non solo a consacrato principi già consuetudinari ma ha sancito anche una sorta di evoluzione perché molte regole enunciate nella carta con il tempo hanno ottenuto una statuto indipendente da essa (il diritto di legittima difesa ha senso nella Carta solo perché anche di natura consuetudinaria). L’interpretazione deve tener conto, pertanto, del diritto internazionale non scritto. L’Onu, contrariamente alla comunità internazionale universale –necessaria-, resta ancora una comunità a base volontaria. Il preambolo (che è anche strumento interpretativo) e i primi due articolo decretano sì fini e principi universali (mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Pace non solo come assenza di guerra ma proprio come eliminazione di cause di conflitto. E come si mantiene la pace? Adottando misure collettive efficaci e risolvendo pacificamente le controversie, che sono poi i concetti di giustizia e diritto riscontrabili anche
scaturenti da accordi internazionali e obblighi dei membri in base alla Carta, i secondi prevarranno sui primi.
L’obbligo di assistenza costituisce un dovere di contenuto generale, del quale tutti gli stati membri sono titolari nei confronti dell’organizzazione, di eseguire le prestazioni che concorrono ad attuare i fini ONU e che sono loro richieste in via continuativa o in determinate circostanze [reale cooperazione].
L’obbligo di astensione riguarda le azioni, preventive e coercitive, intraprese dal CS (misure provvisorie, sanzioni economiche e misure implicanti l’uso della forza)
Obbligo degli stati membri di risolvere le loro controversie con mezzi pacifici. Precede dunque il divieto della minaccia e dell’uso della forza (carattere preliminare). Ci si deve astenere da ogni comportamento suscettibile di aggravare il conflitto di interessi alla base della controversia al punto di mettere in pericolo pace e sicurezza internazionali. In ogni caso, l’art. 2 sancisce un obbligo di soluzione e non prevenzione, quindi di una condotta positiva come valutazione giuridica del conflitto di interessi che sta alla base della controversia.
Prevenzione= insieme di strumenti che mirano ad evitare l’insorgere di controversie e situazioni pericolose per la pace, quali l’osservanza in buona fede degli obblighi internazionali, il ricorso a consultazioni bilaterali e multilaterali, la diplomazia preventiva (in cui nell’ Agenda per la pace del 1992 si raccomanda l’uso del fact-finding e dell’early warming per rafforzare e prevenire controversie suscettibili di pregiudicare la pace).
DIVIETO DELLA MINACCIA E DELL’USO DELLA FORZA
Gli Stati membri (art.2 par.4) hannol’obbligo di astenersi nelle loro relazioni internazionali dala minaccia o dall’uso della forza sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi stao. Non solo si vieta la forza armata (guerra, atti d’aggressione) ma anche la minaccia e questo deriva da una opinio iuris generalizzata, anzi dello ius cogens. Lo stesso art.52 della Convenzione di Vienna assevera che qualsiasi trattato la cui conclusione sia stata ottenuta con la minaccia o con l’uso della forza è da ritenersi nullo. La guerra d’aggressione viene qualificata come crimine contro la pace, la sovranità, l’integrità territoriale e l’indipendenza politica di un altro stato, atti di rappresaglia implicanti l’uso della forza, occupazioni militare, annessioni realizzate con la forza, bombardamento, blocco dei porti. Poi c’è l’aggressione indiretta, intesa come modi di pressioni o coercizione: sovversione, organizzazione o incoraggiamento di froze irregolari o bande armate, atti di guerra civile o di terrorismo sul territorio di un altro stato. Sono invece da escludere da questo articolo l’assistenza finanziaria ai ribelli, nonché le semplici pressioni di carattere economico o politico. Va sancito poi l’uso illecito di armi nucleari. Diciamo quindi che la guerra d’aggressione è un illecito di particolare gravità, riconducibile ai crimini internazionali, in particolare ai crimini
contro la pace. “La guerra d’aggressione è un crimine contro la pace implicante la responsabilità in base al diritto internazionale”. Tra i crimini più gravi rientrano: il genocidio, crimini contro l’umanità e crimini di guerra, crimine di aggressione. Quali le eccezioni all’uso della forza? La legittima difesa, protezione dei propri cittadini all’estero minacciati nella loro vita e nei beni, in caso di violazioni particolarmente gravi e massiccie.
NAZIONI UNITE E STATI TERZI
Secondo il par.6 l’Onu deve fare in modo che gli stati non membri agiscano in conformità in principi generali per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. L’AG ha infatti la competenza di discutere questioni relative al mantenimento della pace e della sicurezza internazionali sottoposte anche da uno stato non membro. La partecipazione di uno stato non membro al CS qualora sia parte di una controversia da esso trattata; la competenza del CS e dell’AG di occuparsi di una controversia sottoposta da uno stato terzo. Questo acquista allora una forma limitata di partecipazione all’ONU, che lo renderà destinatario di tutte le norme della Carta relative alla soluzione pacifica delle controversie. La qualità di uno stato parte alla CIG, non implica l’acquisto automatico della qualità di stato membro ONU.
Nel valutare il rapporto va considerata la possibilità che stati non membri siano oggetto di misure sanzionatorie o coercitive raccomandate o decise dall’Organizzazione, ove il loro contegno costituisca una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionali o dia luogo a gravi violazioni dei diritti umani. Nella maggior parte dei casi, le risoluzioni utilizzano l’espressione “tutti gli Stati” senza distinzione tra membri e non; in un numero minore si parla di “Stati membri” (es. quando si parla di versamento di contributi finanziari) o spesso “a tutti gli Stati/ Comunità internazionale” quando sollecita il rispetto di norme generali e di convenzioni internazionali di portata universale. E comunque il più delle volte, gli stati non membri si sono sempre resi disponibili a collaborare. L’art. 2 si chiude con il principio secondo cui, nessuna disposizione dello Statuto autorizza le Nazioni Unite a intervenire in questioni che appartengono essenzialmente alla competenza interna di uno Stato: obbligo di non intervenire negli affari interni di uno Stato (principio di dominio riservato ratione materia ). Si escludono quindi alcune materie intrinsecamente interne: forma di governo, difesa nazionale, modi di acquisto e perdita della cttadinanza, istruzione). Non costituiscono infatti ancora oggetto di obblighi internazionali e non suscitano interesse a livello internazionale. In questi casi l’ONU potrà soltanto adottare al massimo deliberazioni di carattere generale ed astratto o comunque occupandosi di tali questioni limitandosi ad esercitare funzioni internazionali ed astenendosi dall’intervenire. C’è poi la tesi del dominio riservato come delimitazione: protegge gli stati dalle interferenze dirette non richieste o non accettate, da parte degli organi ONU nell’ambito della sfera in cui si esplica la sovranità dello Stato. Il limite è così verticale- interindividuale e non orizzontale. Poi c’è la tesi secondo cui si considera che l’ONU ha il potere di studiare, dibattere, proporre e raccomandare, decidere a livello internazionale su qualsiasi materia. Essa non ha viceversa poteri ri governo. Eccezioni: minaccia alla pace,
maggioranza di due terzi entrerà poi in vigore per tutti gli stati membri delle Nazioni Unite una volta ratificata dai 2/3 di essi, compresi i 5 membri permanenti. Evoca un procedimento diretto ad introdurre profonde alterazioni della carta. Si tratta insomma di fonti di produzione giuridica subordinate all’accordo e che a determinate condizioni, emendamento e revisione vincolano ance la minoranza degli stati eventualmente in disaccordo. La line adi confine tra le due resta labile. Sistema di voto: si richiede la maggioranza dei 2/3 dell’AG di tutti gli stati componenti (non dunque di quelli presenti e votanti). Stessa maggioranza è richiesta anche per l’adozione delle proposte di revisione in sede di conferenza ad hoc. Gli Stati devono ratificare emendamenti e proposte in conformità alle rispettive norme costituzionali. Dal 1945 ad oggi ben pochi sono stati gli emendamenti. La fine del processo di decolonizzazione e l’ingresso di Stati di nuova indipendenza hanno riproposto l’esigenza di una revisione dello Statuto e l’AG ha istituito il Comitato ad hoc sulla Carta delle Nazioni Unite che poi è diventata “Comitato speciale” sulla Carta. Il Comitato fino agli anni 80 ha discusso incisive proposte avanzate soprattutto nei paesi in via di sviluppo. Gli Stati occidentali si sono in generale opposti a modifiche della Carta che alterassero gli equilibri istituzionali e conferissero maggiore peso, oltre a quello derivante dal mero dato numerico, ai paesi in via di sviluppo.
PROPOSTE DI REVISIONE:
Il comitato ha così iniziato ad occuparsi di aspetti rilevanti (ONU ed organismo regionali, peace keeping…). Tra tutti assume rilievo il progetto di riforma del CS, che persegue due scopi condivisi da tutti i membri: modifica dei metodi di lavoro, maggior trasparenza, efficienza ed interazione con gli stati e l’AG, ampliamento della rappresentatività dell’organo e della sua composizione allargata. Siamo di fronte ad un processo de lege ferenda (sulla legge che deve essere emanata). Modifiche consuetudinarie: concesse delle modifiche de facto, derivanti da comportamenti di stati membri e dall’azione ONU, senza alterazioni formali come le dichiarazioni di principio dell’AG e le convenzioni promosse dall’ONU. Sono ammissibili, dunque, che modifiche della carta si realizzino per via consuetudinaria. Come è accaduto nelle operazioni di peace-keeping, che non trovano fondamento giuridico espresso nella carta e delle quali può a giusto titolo ipotizzarsi un fondamento consuetudinario (che spesso si è trasformato in peace-enforcement). Convincente appare la via di una modifica consuetudinaria dell’art.27 nel senso che le decisioni del CS su questioni non procedurali possono essere adottate anche con l’astensione di membri permanenti: il veto è inteso come voto negativo.
- L’ appartenenza degli Stati all’ONU
Ribadiamo come la natura sia universale ma non necessaria. Nel 1946 i membri salgono a 55 e nel 1955 si parla di “ammissione condizionata” per il blocco URSS all’ingresso (tra cui ingresso Italia). Dopo il processo di decolonizazione si è realizzata una rinegoziazione progressiva del diritto internazionale generale, data l’esigenza di ampie trasformazioni. I paesi
meno avanzati vengono identificati sulla base del reddito per abitante, del tasso di alfabetizzazione e della capacità di produzione industriale. I least developed countries (LDCs) si caratterizzano per estrema povertà e per il marginale ruolo nell’ambito di processi decisionali. Negli anni 90 il processo di universalizzazione dell’ONU è divenuto completo.
Distinguiamo tra due categorie di membri:
- I membri originari o fondatori: la loro partecipazione è stata subordinata alla ratifica della Carta
- Altri membri che hanno aderito dopo il 45: la partecipazione è subordinata all’adempimento di alcuno condizioni valutate dagli stati membri.
Requisito comune è la soggettività internazionale dell’ente interessato. Lo stato membro è l’ente politico sovrano che costituisce il soggetto base della CI. Non sono ammessi enti soggetti diversi da Stati, come avviene nel caso della FAO (che ammette ogni organizzazione d’integrazione economica regionale). Nell’ipotesi che uno Stato fondatore lasci l’organizzazione, potrà in futuro essere riammesso seguendo la procedura che si esegue per qualunque altro stato che chiede per la prima volta di entrare.
AMMISSIONE DI NUOVI STATI
Abbastanza complesso: dichiarazione di uno Stato a voler entrare + pronuncia dell’ONU a cui segue la qualità di membro. Si invia così un atto di candidatura al Segretario generale. Tale atto devo promanare da un’autorità competente e titolare del treaty-making power e deve contenere una dichiarazione resa con strumento formale nella quale, lo Stato accetta gli obblighi derivanti derivanti dalla Carta. Non si può ritenere implicita. La competenza ad accettare la domanda è rimessa al CS che esamina ed eisge il voto favorevole di almeno 9 membri compresi i pemanenti. Mentre la deliberazione dell’AG contenente la pronuncia favorevole deve essere adottata alla maggioranza dei 2/3 dei membri presenti e votanti. In realtà la procedura è stata superata e l’ammissione avviene per consensu nel CS e l’AG decide per acclamazione. In ogni caso la raccomandazione del CS costiuisce un presupposto necessario per la deliberazione assembleare, in caso non lo faccia l’AG può richiedere l’esame della domanda.
REQUISITI:
Art.4 stabilisce che possono diventare membri dell’ONU tutti quegli stati diversi dai membri fondatori, che siano amanti della pace, che accettino gli obblighi derivanti dallo statuto e che a giudizio dell’organizzazione siano capaci di adempiere a tali obblighi. La forma di governo deve quindi essere democratica e vanno rispettati i diritti umani. L’ONU si è quasi sempre orientata a favore dell’ammissione automatica di ogni candidato e alcune eccezioni sono state con il tempo superate, come quella relativa agli stati divisi. Menzioniamo di come l’URSS
internazionali di carattere universale, ma non ancora in vigore. Quali le funzioni delle rappresentanze permanenti? Assicurare la rappresentanza dello stato presso l’organizzazione, mantenere i legami tra i due enti, condurre negoziati nell’ambito di essa. Qualità? Occorre che l’assemblea accerti le qualità del delegato mediante la verifica delle credenziali che vanno comunicate al Segretario generale, una volta rilasciate cal Capo di stato o del governo o dal ministro degli esteri. L’Assemblea elegge i novi membri che compongono il Comitato delle credenziali, cui spetta esaminare i poteri dei delegati e fare rapporto all’Assemblea. E’ contemplata l’ipotesi che uno stato membro contesti la partecipazione del delegato di un altro stato ai lavori dell’organo. Di regola, siedono all’ONU come rappresentanti degli stati membri i delegati del governo legittimo effettivamente al potere, che presentino credenziali rilasciate dalle autorità competenti. La verifica si limita agli aspetti formali riguardanti i documenti presentati. I problemi di rappresentanza sorgono se a seguito di un mutamento rivoluzionario di governo, di una guerra civile, più autorità antagoniste rivendicano di rappresentare lo stato delle nazioni unite. Come l’ammissione non equivale a riconoscimento, così l’accettazione delle credenziali non implica riconoscimento del governo al potere in uno stato. Il Memorandum del 1950 presentato da Trygve Lie escludeva che lascelta potesse essere effettuata in base ad un criterio quantitativo, in particolare il numero dei riconoscimenti ottenuti da ciascun governo rivale, e individuare invece il criterio appropriato nei requisiti di cui sopra e soprattutto nel principio di effettività. In definitiva va accertata la correttezza formale dei documenti, ma anche la valutazione politica del governo che la rilascia. Se per questi due motivi sono respinte vi è sospensione della partecipazione dello stato membro (avvenne nel caso di proposta verso il Sud Africa e Spagna franchista).
SOSPENSIONE STATUS DI MEMBRO
La sospensione dello status di membro non comporta la decadenza dall’ONU, ma la temporanea impossibilità di esercitare i connessi diritti e privilegi, dei quali lo stato resta comunque titolare. Allora distinguiamo:
- Sospensione totale dell’esercizio dei diritti di membro quale sanzione addizionale rispetto alle misure adottate nei confronti di uno stato membro. Quando avviene? Azione preventiva o coercitiva adottata dal CS nei confronti dello Stato; una proposta del CS adottata da 9 membri, compresi quelli permanenti e una delibera a maggioranza dei 2/3 dell’AG. Perché nascenti da una minaccia alla pace.
Significa quindi privare di voto lo stato in tutti gli organi, privarlo del diritto di partecipare alle discussioni, elettorato attivo e passivo, diritto ai benefici, eleggere i membri della CIG, emendamento e revisione carta. Il ripristino può avvenire dal CS.
- Sospensione parziale che implica il non esercizio del diritto di voto in seno all’assemblea per lo stato membro in ritardo nel pagamento dei conributi finanziari, se il suo arretrato è pari alle somme dovute per i due anni precedenti. Si sospende il solo
diritto di voto in assemblea (URSS e Francia nel 1962 si rifutarano di contribuire ai costi del peace-keeping in Medio Oriente e Congo. E nel 1968 automaticamente Haiti e la Rep. Dominicana furono esclusi dal diritto di voto.
ESPULSIONE
La perdita dello status può avvenire per:
- espulsione: uno stato che abbia violato i principi enunciati nello Statuto può essere espulso con decisione dell’AG adottata su proposta del CS (9 membri). L’espulsione è un atto discrezionale, la cui pronuncia presuppone tuttavia l’accertamento di fatti imputabili a un membro che costituiscono violazioni gravi e persistenti di obblighi derivanti dalla Carta. Non è esclusa la riammissione. Prassi che tuttavia è inesistente (se uno stato ha persistentemente violato la Carta, a maggior ragione potrà rifiutarsi di adempiere i suoi obblighi quando non è più membro).
- Recesso: la Carta non lo prevede espressamente mancando una clausola che contempli la dichiarazione unilaterale di volontà di uno degli stati membri come idonea ad estinguere l’efficacia della carta riguardo a tale stato (successe con l’Indonesia che nel 1965 si ritirò dall’Organizzazione per protestare contro l’elezione della Malaysia quale membro non permanente al CS. L’Italia in quella circostanza fu molto preoccupata per l’assenza nella carta di disposizioni sul ritiro). La facoltà di recesso deve ammettersi in circostanze eccezionali, come il mutamento fondamentale delle circostanze, che fu base essenziale del consenso dello stato al tempo della richiesta di ammissione all’ONU, tale da aver radicalmente trasformato la portata degli obblighi da eseguire secondo la carta.
Alla carta vanno dunque applicati i principi del diritto internazionale in tema di denuncia e recesso unilaterali.
- Estinzione della personalità internazionale dello Stato. Alcune circostanze dipendono dal diritto internazionale generale, come la perdita dell’indipendenza e della personalità internazionale dello Stato. Quando si ha estinzione? Per smembramento (lo stato si estingue per dar luogo alla formazione di due o più stati nuovi –URSS-), fusione di stati (lo stato unificato deve chiedere l’ammissione). Mentre la perdita, il distacco o la secessione di una parte del territorio non comporta estinzione dello stato e lo status di membro resta inalterato. Nel caso di incorporazione, lo stato incorporante conserva il suo seggio, mentre viene meno quello dello stato incorporato.
SUCCESSIONE
Il regime generale in materia di successione tra stati si applica anche ai trattati istitutivi di organizzazioni internazionali. I nuovi stati possono divenire membri solo per ammissione e
trova fondamento nell’effettivo grado di indipendenza dell’Organizzazione sul piano dei rapporti internazionali. E’ destinataria di norme giuridiche internazionali, consuetudinarie e pattizie. La soggettività è pertanto funzionale. Le organizzazioni internazionali sono rette dal principio di specialità, dotate cioè degli Stati di competenza di attribuzione; tali competenze sono normalmente formulate nell’atto istitutivo, anche se le necessità della vita internazionale possono evidenziare l’esigenza, per le organizzazioni internazionali, di disporre di altri poteri sussidiari.
- Capacità di concludere accordi internazionali e tale è disciplinata dalle regole di tale organizzazione nello statuto. All’Assemblea spetta l’approvazione degli accordi finanziari e di bilancio con gli istituti specializzati; gli stati membri sono tenuti a stipulare accordi per mettere a disposizione del CS forze armate, accordi di collegamento tra il consiglio economico e sociale e gli istituti specializzati, convenzioni di amministrazione fiduciaria.
- L’onu oltre ad essere soggetto del diritto internazionale è anche persona giuridica negli ordinamenti interni degli Stati. L’ONU gode nel territorio di ciascuno dei suoi membri della capacità giuridica necessaria all’esercizio delle sue funzioni e al perseguimento dei suoi fini. Svolge le proprie attività al pari di qualsiasi altra persona giuridica che opera nell’ordinamento interno. Ha la capacità di stipulare contratti, acquisire e disporre di beni immobili e mobili, di stare in giudizio. Questa soggettività si esplica anche nel territorio di stati non membri (es. accordo di sede con la Svizzera).
IMMUNITA’ E PRIVILEGI
Del 1946 è la Convenzione sui privilegi e le immunità delle Nazioni Unite invitando gli Stati membri ad aderirvi. Quali immunità? Inviolabilità di beni ed archivi ovunque si trovino, esenzione dalla giurisdizione civile e fiscale (tranne i casi in cui l’Organizzazione vi abbia rinunciato espressamente), l’inviolabilità della sede e dei locali, libertà di comunicazione e tutela della corrispondenza ufficiale. Gode di un trattamento non meno favorevole di quello riservato ad ogni governo estero. Esenzione fiscale immunità perché tipica del potere statale.
-funzionari: individui che svolgono funzioni alle dipendenze ovvero nell’interesse dell’ONU, in totale autonomia da autorità estranee all’ente e, in particolare, da quelle dello stato nazionale, del quale, non perdono la cittadinanza. I funzionari di rango più elevato come il Segretario generale gogono di un trattamento equiparato agli agenti diplomatici. L’esenzione dalla giurisdizione di cui gono, si estende anche agli atti della loro vita privata.
Per tutti gli altri funzionari vi è esenzione dalla giurisdizione per le parole dette o scritte e per tutti gli atti compiuti nell’esercizio delle lor funzioni, libertà di movimento, esenzione fiscale per i salari, indennità. Le immunità nascono nell’interesse dell’ONU;
- Agenti, ovvero individui che lavorano per conto dell’ente in maniera temporanea e non esclusiva (esperti, giudici del tribunale amministrativo, membri di missioni e commissioni).
[ ricorda il conte Bernardotte agente ONU incaricato della mediazione fra Israele e Palestina assassinato a Gerusalemme]
- Rappresentanti permanenti degli stati membri accreditati presso l’ONU, equivalenti alle missioni diplomatiche. In particolare il capo missione che gode di esenzioni da giurisdizione penale, civile ed amministrativa.
ORGANI PRINCIPALI E SUSSIDIARI:
- Principali: sono coperti da garanzia costituzionale, in quanto lo statuto ne stabilisce direttamente la creazione ed il funzionamento come organi permanenti e fondamentali per la stabilità dell’ONU.
- Sussidiari, la cui costituzione è rimessa alla Carta ad un atto degli organi principali in base alla necessarietà. I primi conferiscono loro funzioni proprie e devono mantenersi entro i limiti attribuite dalla carta, secondo la teoria dei poteri impliciti in capo all’organo principale per poterne poi giustificare il trasferimento a quello secondario. Quindi l’organo è sussidiario non tanto per la funzione quanto per la relazione di discendenza che lo lega ai principali e la conformità allo Statuto (AG,CS, CeeS).
- Assemblea generale: poteri e funzioni
Cap. IV Carta primo degli organi menzionati nella Carta e unico a composizione plenaria, è il più importante consesso mondiale. Tutti gli stati membri ONU sono di diritto membri dell’AG. Non va comuque qualificata come parlamento dell’intera CI dato che in senso stretto è priva di poteri normativi e resta organo di una specifica organizzazione intergovernativa. Secondo le dichiarazioni di volontà unitaria, essa ha carattere di organo collettivo, ogni membro ha un seggio e un voto. Ogni stato membro può avere fino a 5 rappresentanti, ciò nonostante si ha un solo voto (es. vi si affiancano consulenti ed esperti). Gli stati membri hanno istituito missioni permanenti presso ONU e il capo di tale missione viene accreditato con lettere credenziali, mentre il personale diplomatico viene notificato dallo Stato di invio. Gli stati membri conferiscono poi poteri di rappresentanza a delegazioni occasionali. La qualità di delegato avviene con un atto di nomina, a cui segue la verifica delle credenziali formata o dal Capo di stato, di governo o dal ministro degli esteri. Il diritto internazionale generale opera una presunzione di competenza a favore dei rappresentanti presso le organizzazioni internazionali ai fini dell’adozione del testo di un trattato elaborato sotto gli auspici dell’organizzazione e non per esprimere il consenso dello stato ad essere vincolato dal trattato. Ciascuno stato, inoltre, determina il modo concreto in cui i suoi delegati esercitano le proprie funzioni, soprattutto il voto.
